Annabel van Gestel
Annabel van Gestel
Geheel onverwacht kondigde premier Rutte maandagochtend aan de politiek te verlaten. Het hoofdpijndossier immigratie en asiel betekende drie dagen eerder het einde van Ruttes vierde kabinet. Hoe kon het klappen op dit thema? Dit is het asielbeleid van de kabinetten-Rutte in vogelvlucht.
Het beleid sinds 2010, het jaar dat Rutte I aantrad, typeert zich vooral door continuïteit, zegt hoogleraar migratiegeschiedenis Marlou Schrover. In de regeerakkoorden van Rutte I tot en met IV zijn de beloftes op dit onderwerp volgens haar bijna woordelijk hetzelfde. "Het moet humaan en rechtvaardig zijn, mensen die vluchten voor oorlog vangen we natuurlijk op, maar mensen uit veilige landen moeten snel en effectief worden teruggestuurd."
Sinds 2012, met het aantreden van Rutte II, waren het VVD-staatssecretarissen die het dossier asiel en immigratie op hun bordje kregen. Hoe gingen zij om met de crises die op hun pad kwamen en wat is er in de afgelopen elf jaar terechtgekomen van de beloftes op het gebied van asiel en immigratie?
In het najaar van 2012 kwamen de VVD en de PvdA tot een coalitieakkoord en daarmee was Rutte II een feit. Het ministerie van Immigratie en Asiel werd ontmanteld. Dat dossier viel voortaan onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. In dit geval: Fred Teeven. In de eerste jaren van deze regeerperiode was asielmigratie gering. Hoogleraar Schrover: "Waar Teeven vooral tegenaan liep, was het kinderpardon."
De dreigende uitzettingen van Mauro Manuel en Sahar Hbrahim Gel, kinderen die al jaren in Nederland woonden, hadden eerder tot grote maatschappelijke ophef geleid. "Er ontstond een gevoel van: dit kan zo niet", zegt Schrover.
Toen al waren deze voorbeelden volgens Schrover symptomatisch voor de crisis waar ruim een decennium later kabinet Rutte IV op is gevallen. "Er waren toen al enorme achterstanden: kinderen die al vijf jaar of langer in Nederland woonden, hadden nog steeds geen uitslag over hun procedure."
Schrover wijt dit aan het zogenoemde harmonicamodel: wanneer er een dip is in het aantal asielzoekers dat Nederland bereikt, worden medewerkers van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) herplaatst. "Wanneer het aantal weer toeneemt, moet je nieuwe mensen aannemen, opleiden en inwerken. Dat is een zware taak." Dit probleem speelt tijdens alle kabinetten van Rutte, zegt Schrover, maar ook al in regeringen voor hem.
"Elke minister of staatssecretaris in de afgelopen decennia dacht: de afhandeling van asielprocedures moet sneller en effectiever kunnen." Maar in periodes dat het aantal asielaanvragen afnam, zwichtten al die bewindspersonen voor bezuinigingen op de opvangstructuren, zegt Schrover. "Bij het aantreden van Rutte I was al bekend dat dit niet handig is, maar toch gebeurt het steeds."
Nadat Teeven in maart 2015 aftreedt vanwege de bonnetjesaffaire, neemt VVD-kroonprins Klaas Dijkhoff het stokje over. Lang heeft hij niet om te wennen aan zijn nieuwe functie, want vanaf april komen er grote aantallen vluchtelingen naar Europa, mede door de aanhoudende oorlog in Syrië. Het devies van Dijkhoff: opvang in de regio.
Schrover merkt op dat het opvangen van vluchtelingen in de regio van hun herkomstland geen nieuwe ambitie was. "Al sinds Rutte I komt het terug in de regeerakkoorden." Toch gebeurt daar iets opvallends, zegt ze. "In al die akkoorden staat: opvang in de regio moet worden versterkt, maar al vanaf het begin gaat er minder geld naartoe. In Rutte I ging het van 0,8 naar 0,7 procent van het BNP. Dat klinkt als een kleine verlaging, maar het gaat om serieuze bedragen. In 2016 daalt het naar 0,65 procent, en bovendien gaat een groot deel van dat geld nu naar het COA."
Begin 2016 sluiten Europese landen de Turkijedeal. Het uitgangspunt: Turkije zou geld krijgen om de omstandigheden in de opvang te verbeteren, waardoor minder mensen naar Europa zouden doorreizen. Dat laatste gebeurt ook, maar volgens Schrover niet dankzij de deal. "De cijfers begonnen al te dalen voordat de deal tot stand kwam. De Turkijedeal wordt vaak gepresenteerd als een succesverhaal, maar de consensus is dat het nauwelijks iets heeft opgeleverd."
Bovendien hebben Europese landen, Nederland incluis, zich niet volledig aan de deal gehouden, zegt Schrover. Onderdeel van de deal was namelijk dat Europese landen kansrijke asielzoekers geleidelijk van Turkije zouden overnemen, maar een aantal landen, waaronder Hongarije en Polen, werkte hier niet aan mee. "Je ziet dat daarmee de solidariteit afneemt: als zij het niet doen, doen wij het ook niet."
In de kabinetten Rutte III en IV blijft de agenda nagenoeg hetzelfde: de instroom beperken, kansarme asielzoekers scheiden van kansrijken en mensen uit veilige landen sneller terugsturen. Na Dijkhoff zit Mark Harbers twee jaar op de post. In 2018 houdt de zaak van Lili en Howick het land bezig. Onder grote druk van coalitiepartijen CDA, D66 en ChristenUnie komt er een ruimer kinderpardon voor 'bestaande gevallen', maar als concessie aan de VVD wordt het kinderpardon daarna afgeschaft.
Daarnaast schrapte Harbers de zogenoemde discretionaire bevoegdheid. Daarmee heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de mogelijkheid om in schrijnende gevallen alsnog een verblijfsvergunning toe te kennen. Deze bevoegdheid ging in plaats daarvan naar de IND.
In mei 2019 stapte Harbers op na kritiek op een rapport, waarin ernstige misdrijven door asielzoekers waren weggemoffeld.
Na het aftreden van Harbers neemt Ankie Broekers-Knol het dossier over. Ze veroorzaakt commotie in de Kamer als ze er weken niet in slaagt met Marokko in gesprek te komen over het terugnemen van uitgeprocedeerde asielzoekers. "Broekers-Knol was de meest onsuccesvolle van alle staatssecretarissen", oordeelt Schrover. Naast het Marokko-fiasco wijst Schrover op de problemen rondom de opvang van Afghaanse vluchtelingen na de machtsovername van de Taliban in 2021. "De situatie overviel haar, maar ze ontving ook veel kritiek over de manier waarop ze ermee omging."
De Tweede Kamer viel onder andere over uitspraken die de staatssecretaris deed in een interview met het AD, waarin ze zei dat er mogelijk 100.000 Afghanen naar Nederland wilden komen en dat dat zou kunnen leiden tot een "braindrain" in Afghanistan.
De periode dat Broekers-Knol staatssecretaris was, stond in het teken van de coronacrisis. Doordat landen wereldwijd de grenzen sloten, nam ook migratie in alle vormen sterk af. Desondanks lukte het Broekers-Knol niet om achterstanden in asielaanvragen weg te werken. De IND moest hierdoor miljoenen aan dwangsommen betalen in 2020 en 2021. Een speciaal opgerichte taskforce slaagde er maar mondjesmaat in de achterstanden in te lopen.
Met het opheffen van de meeste coronamaatregelen in de eerste maanden van 2022, kwamen ook migratiestromen weer op gang. Daar bovenop kwam de oorlog in Oekraïne, waardoor in het eerste half jaar van 2022 ruim 60.000 Oekraïense vluchtelingen in Nederland terechtkwamen. Voor Eric van der Burg, de kersverse staatssecretaris van kabinet Rutte IV, was zijn portefeuille vrijwel direct een hoofdpijndossier.
"De oorlog in Oekraïne had niemand zien aankomen, maar dat er na corona weer meer vluchtelingen richting Europa zouden komen, kon je op je vingers natellen", zegt Schrover.
Die zomer bereikte de crisis een hoogtepunt toen honderden asielzoekers buiten moesten slapen bij het aanmeldcentrum in Ter Apel. "Het had nooit zover mogen komen", zei Van der Burg daarover. In september trok het kabinet in de Miljoenennota ruim 4 miljard euro uit voor asiel en migratie. Hiermee moest onder andere de capaciteit van het COA en de IND worden vergroot.
Daarnaast werkt Van der Burg al maanden aan de Spreidingswet die ervoor moet zorgen dat asielzoekers eerlijk worden verdeeld over gemeenten. Die wet had eigenlijk dit jaar al in moeten gaan, maar door discussies binnen de coalitiepartijen werd dit keer op keer uitgesteld.
Nu het kabinet is gevallen en de demissionaire bewindspersonen geen besluiten nemen over controversiële onderwerpen, is het maar zeer de vraag of de wet wel in kan gaan op de geplande datum van 1 januari 2024. Van der Burg zegt "zeker" hoop te hebben dat de Tweede Kamer zijn wet na de zomer in behandeling neemt, maar omdat het al zo'n heet hangijzer was toen het kabinet niet demissionair was, lijkt die kans erg klein.
Toch was het niet onenigheid over de Spreidingswet die de boel vorige week op scherp zette, maar een discussie over gezinshereniging. De VVD wilde maatregelen om de gezinshereniging voor oorlogsvluchtelingen te beperken, maar voor D66 en de ChristenUnie was dit onbespreekbaar.
Dat het kabinet op dit onderwerp is gevallen, noemt Schrover onzinnig. "Gezinshereniging van vluchtelingenmigratie gaat om ongeveer tienduizend mensen, waarvan de helft kinderen. Bovendien is het aantal kennismigranten de laatste jaren ook sterk toegenomen. Er kwamen vorig jaar 40.000 gezinsherenigers naar Nederland en 30.000 daarvan kwamen in het kader van kennismigratie. Dat is een veel grotere groep dan de nareizigers die vluchten voor oorlog."
Het grootste probleem in het asielbeleid van de afgelopen decennia, en dus ook in de jaren voor de kabinetten Rutte, zit hem in het eerder genoemde harmonicamodel, zegt Schrover. "Het voorspellen van vluchtelingenmigratie is heel moeilijk en er zijn altijd schommelingen. Dat is onvermijdelijk. Om elke stijging in de asielcijfers een crisis te noemen, is paniekzaaiierij. Want als het een tijd wat minder is, kun je er vergif op innemen dat het een paar jaar later weer toeneemt."
De meest logische oplossing volgens Schrover: zorgen dat er altijd een minimumaantal plekken en minimumaantal medewerkers van het COA en IND inzetbaar zijn. "Er zal altijd oorlog zijn, dus ook altijd vluchtelingenmigratie. Ga ergens in het midden zitten, dat kost onder de streep minder geld."
