Hoe BuZa-ambtenaren de pijn van steun aan Syrische strijd proberen te temperen

• Milena Holdert

  verslaggever Nieuwsuur
• Ghassan Dahhan

Het was al zeer de vraag of de militair-logistieke hulp die Nederland tussen 2015 en 2018 aan Syrische strijdgroepen gaf, juridisch wel in de haak was. En daarover is nu ook discussie ontstaan bij ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken zelf. Dat valt op te maken uit interne e-mails van het ministerie die Nieuwsuur en Trouw via de Wet Openbaarheid Bestuur hebben verkregen.

Lees hier het nieuwsartikel, hier de reactie van het ministerie en hieronder de hele reconstructie:

Het gaat om het zogeheten NLA-programma, de non lethal assistance, waarmee de Nederlandse regering in het geheim onder meer Toyota pickup-trucks en satellietapparatuur leverde aan gewapende opstandelingen in Syrië. Het kabinet houdt naar buiten toe nog altijd vol dat Nederland met het NLA-programma binnen de grenzen van het internationaal recht is gebleven. Maar ambtenaren zetten zelf ondertussen vraagtekens bij het programma.

Een ambtenaar van Buitenlandse Zaken schrijft bijvoorbeeld over het NLA-programma:

Als Nieuwsuur en Trouw in september 2018 uit de doeken doen hoe het NLA-programma precies was verlopen, stelt de Tweede Kamer regelmatig vragen over de kwestie. Maar een debat met de minister van Buitenlandse Zaken, op dat moment Stef Blok, loopt moeizaam. Hij beroept zich op het staatsgeheime karakter van het programma, en wil niet inhoudelijk ingaan op welke groeperingen precies gesteund waren.

Verschillende Kamerfracties stellen daarom voor om een onafhankelijk onderzoek naar het programma in te stellen. Maar dat wijst het ministerie telkens van de hand.

Wel komt er na aandringen van de Kamer een algemeen juridisch advies over dit soort steun, opgesteld door de Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV) en Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV). Maar dat advies gaat niet over de inhoud van het NLA-programma zelf.

Door de vragen vanuit de Kamer komen ambtenaren in ieder geval meermaals opnieuw over het inmiddels afgesloten programma te spreken. Uit interne mailwisselingen blijkt dat er discussie is ontstaan over de vraag of het programma juridisch wel zo in de haak was als minister Blok tegen de Kamer had gezegd.

In een interne mail wijst een ambtenaar, betrokken bij de juridische advisering, erop dat het ministerie met de NLA-steun de "grenzen van het internationaal recht heeft opgezocht". Ook schrijft hij dat het programma "niet het gewenste effect" heeft gehad.

Minister Stef Blok zei juist dat Nederland met de steun binnen de grenzen van het internationaal recht was gebleven, en dat de gesteunde groeperingen een "belangrijke bijdrage" hadden geleverd aan de bestrijding van ISIS. De geleverde goederen zouden hebben bijgedragen aan "hun effectiviteit in deze strijd".

Twijfels van ambtenaren over de juridische rechtmatigheid van de steun lijken te botsen tegen het standpunt dat de minister had verkondigd ten overstaan van de Tweede Kamer. In de zomer van 2020 moet het kabinet reageren op het advies van de CAVV/AIV over het NLA-programma. Dit advies is theoretisch van aard en kan op verschillende wijzen worden geïnterpreteerd. Een ambtenaar die betrokken is bij de juridische advisering mailt een aantal collega's dat het CAVV/AIV-advies "eigenlijk zegt dat het NLA wel een schending van het non-interventiebeginsel is". De ambtenaar stuurt daarbij nog een artikel aan zijn collega's mee van nog twee andere externe juristen, die volgens hem ook beargumenteren dat Nederland het volkenrecht geschonden heeft.

Maar de ambtenaar wordt daarop aangesproken door een collega. Die collega betoogt juist dat de kritische juristen "de plank misslaan", en dat ook de EVA, de extern volkenrechtelijk adviseur van het ministerie, Andre Nollkaemper, "het verkeerd had gedaan". Bovendien zegt deze ambtenaar dat ze "niet meer terug kunnen" omdat "de minister nu eenmaal in de kamer heeft gezegd dat het verlenen van NLA niet in strijd met het internationaal recht is":

Een groepje ambtenaren spreekt af hier "en petit comité" over door te vergaderen. Een van de aanwezig ambtenaren mailt:

De ambtenaar die de kritische interpretatie van externe juristen eerste instantie rondmailde stelt vast dat het een "hele klus" wordt om een kabinetsreactie op het CAVV/AIV-advies te formuleren. "We spelen eigenlijk op twee borden tegelijkertijd", schrijft hij. Aan de ene kant de "internationaalrechtelijke discussie" en aan de andere kant "de politieke dimensie", en dat is, zo schrijft hij: "vooral het gegeven dat wat we ook zeggen, de uitkomst moet zijn dat NLA in zijn algemeenheid geen schending hoeft te zijn van het non-interventiebeginsel."

Het kabinet reageert officieel in augustus 2020, en zegt dan het CAVV/AIV-advies deels te omarmen. Het ministerie houdt vol dat het programma in lijn was met de internationale regels. Maar juridische experts hebben daar dus nog altijd twijfels over. Kamerleden vragen vervolgens of het ministerie niet toch bereid is om een aantal onafhankelijke juristen toegang te geven tot informatie rond het programma, dat nog altijd staatsgeheim is. Dit om de twijfels over de juridische rechtmatigheid beter te onderzoeken. Het ministerie antwoordt opnieuw dat het NLA-programma binnen de grenzen van het internationaal recht is gebleven, en dat het kabinet daarom ook "geen meerwaarde" ziet in een dergelijk onderzoek.

Het ministerie bevestigt desgevraagd aan Nieuwsuur en Trouw dat er sprake is van interne discussie over het NLA-programma. Over de e-mail waaruit blijkt dat ambtenaren over het NLA-programma hebben gezegd "dat gaan we dus nooit meer doen", zegt een woordvoerder telefonisch: "Ja, dat kan een ambtenaar vinden." Wel zegt hij het "jammer" te vinden als ambtenaren het gevoel hebben dat ze vanwege de uitspraken van voormalig minister Blok geen andere conclusie meer mogen trekken.

Ministerie probeert informatievoorziening te frustreren

Intern is er dus discussie ontstaan, maar uit de stukken blijkt dat het ministerie het publieke debat over het NLA-programma juist liever zo klein mogelijk hield.

Bekend is al dat het ministerie, na de publicaties van Nieuwsuur en Trouw, vaak weigerde om informatie aan de Kamer te verstrekken omdat het programma 'staatsgeheim' zou zijn.

Maar uit de WOB-stukken blijkt dat het ministerie ook strategisch omging met het verstrekken van niet-staatsgeheime informatie, zowel aan Tweede Kamer als aan de pers. Ambtenaren wilden het aantal "publicatiemomenten" en daarmee de publieke aandacht voor de kwestie graag beperken.

In maart 2019 publiceren Nieuwsuur en Trouw een vervolgreportage: strafrechtadvocaten gebruiken het NLA-programma om teruggekeerde Syriëgangers vrij te krijgen. De advocaten betogen dat hun cliënten onterecht vervolgd worden voor terrorisme, omdat zij aangesloten waren bij strijdgroepen die ook door Nederland werden ondersteund. Een ambtenaar mailt verheugd dat "behalve nu.nl" geen enkele journalist gebeld heeft na de reportage van Nieuwsuur en Trouw. Wel hadden deze laatste media zelf opnieuw vragen gesteld. De ambtenaar schrijft:

In een andere e-mail staat dat men een Kamerbrief over de NLA-kwestie "liefst op de woensdagochtend voor Sinterklaas" uit wil sturen. Zo hebben Kamerleden minder tijd om goed naar de informatie kijken.

Het meireces is eind april 2019 enkele dagen begonnen als het ministerie zich afvraagt wanneer het juiste moment is om antwoord te geven aan vragen van het Openbaar Ministerie, maar ook op vragen van Nieuwsuur en Trouw, en op vragen van op dat moment ChristenUnie-Kamerlid Joel Voordewind. Het zijn vragen over de strijdgroep Ahrar al Sham.

Een ambtenaar schrijft:

Een collega reageert:

Als Nieuwsuur en Trouw een rapport opvragen van de Auditdienst Rijk (ADR) over het steunprogramma, stelt een ambtenaar voor om dat rapport niet aan de journalisten te verstrekken, maar af te wachten totdat zij het rapport opvragen via een beroep op de Wet Openbaarheid Bestuur (een procedure die meer tijd vergt):

Tegelijkertijd wordt duidelijk dat als journalisten een informatieverzoek doen op basis van de Wet Openbaarheid Bestuur, het idee binnen het ministerie bestaat om die WOB-documenten niet meteen te verstrekken maar op te sparen, en ze gelijktijdig als "bundel" te publiceren. In een e-mail staat:

Hierdoor moeten journalisten langer op informatie wachten, en krijgen dan plotseling een hoop stukken in één keer.

Ministerie vreest te worden opgeroepen als getuige

Het lijkt er ook op dat het ministerie informatie achterhoudt om een lopende zaak tegen een Syriëganger niet in het eigen nadeel te beïnvloeden. Als Nieuwsuur en Trouw in 2019 vragen stellen over een zaak tegen een Syriëganger die bij een groepering was aangesloten die indirecte steun van Nederland kreeg, overleggen ambtenaren onderling:

Een collega antwoordt:

Het ministerie vreest ook te kunnen worden opgeroepen als getuige in een rechtszaak tegen vermoedelijke Syriëgangers, zo blijkt uit de vrijgegeven documenten. De rechtbank in Den Haag verzoekt het ministerie om informatie over vier strijdgroepen die vermoedelijk steun hebben gekregen van Nederland. Uit een opgestelde tijdlijn blijkt dat het ministerie besluit "geen inhoudelijke reactie" te geven op vragen van de rechter, maar alleen te verwijzen naar antwoorden op Kamervragen en de WOB-stukken. "Waarschijnlijk is dat voldoende. (..) Zo niet risico dat BZ als getuige wordt opgeroepen", staat in het interne stuk van Buitenlandse Zaken.

Wantrouwen tegenover pers en Tweede Kamer

Uit de stukken blijkt dat binnen het ministerie ook een zeker wantrouwen is ontstaan ten opzichte van Kamerleden en journalisten die kritische vragen stellen over het programma. Men gelooft zelfs dat er sprake is van een "samenwerking" tussen Nieuwsuur en Trouw met het Kamerlid Pieter Omtzigt, die ook vragen stelt over het de leveringen. Bij toenmalig minister Blok bestaat "grote frustratie", omdat hij het idee heeft dat "coalitiepartner" CDA erop uit leek hem te "beschadigen", zo staat in een interne notitie.

Wanneer Nieuwsuur en Trouw een nieuw WOB-verzoek naar het NLA-programma indienen, schrijft een ambtenaar: "dit is gewoon een grote hoeveelheid documentatie opvragen om weer een dingetje te vinden dat ergens niet deugt, waarmee mensen dan weer onder valse voorwendselen worden geïnterviewd en alles aan elkaar geplakt wordt met een A-team deuntje eronder."

In een andere interne mail staat: "Deze punten moeten worden bezien vanuit het uitgangspunt dat het rapport uiteindelijk openbaar wordt en er mensen (lees: journalisten en zekere Kamerleden) op uit zullen zijn om de tekst negatief te interpreteren."

Een woordvoerder van het ministerie laat Nieuwsuur en Trouw weten absoluut niet te geloven dat er sprake is van het samen optrekken dan wel "collusie" tussen pers en Kamer. Dat het zo in de stukken staat berust op een misvatting, zegt hij. Hij stelt dat het voortkomt uit een menselijke frustratie die ontstaat als een veelheid aan informatie wordt opgevraagd.

Ministerie probeert onderzoek te voorkomen

Het ministerie, zo blijkt uit de stukken, heeft tevens een extern onafhankelijk onderzoek naar het NLA-programma proberen te voorkomen. Ook premier Rutte was daarbij betrokken, zo bleek eerder. Vanuit het kabinet werd druk uitgeoefend op coalitiepartijen om hun Kamerleden in het gareel te houden, en te voorkomen dat zij vóór een motie zouden stemmen die zo'n onderzoek mogelijk maakte.

Minister Blok blijkt ook persoonlijk bij verschillende fracties te hebben gelobbyd om een meerderheid voor een onderzoek te voorkomen. In een andere mail, met als subject "overleg vanmiddag over motie NLA", staat: "M [Minister, red.] heeft rondje gebeld. Overwegend positief richting meerderheid tegen de motie. Weten we maandag definitief."

Een collega mailt terug: "Fingers crossed. Mooi als het zo zou aflopen en anders verzinnen we een andere list."

Naar buiten toe zei Blok destijds hij zo'n extern onderzoek niet wilde omdat "bondgenoten", dat wil zeggen bevriende staten die net als Nederland bepaalde steun leverden aan Syrische opstandelingen, dat niet zouden willen. Maar dit argument komt in de WOB-stukken weinig terug. Wel lezen we dat een ambtenaar over zo'n extern onderzoek schrijft: "dat betekent daarna weer debat, weer vragen, etc. Vraag of jij met coalitiepartners af hebt gehecht dat we dat niet moeten willen (en of je dat anders nog kan doen). Dat leek XXX (zwartgelakt, red.) de grootste valkuil voor morgen."

In eerste instantie slaagt de poging van het ministerie om de instelling van een onafhankelijk onderzoek naar het NLA-programma te verhinderen. Eind 2020 krijgt het ministerie blijkbaar al te horen dat GroenLinks tegen de motie van Kamerlid Martijn van Helvert (CDA) zal stemmen, die om zo'n onderzoek vraagt. Ook oppositiepartijen PvdA en SGP zeggen dan al tegen te stemmen. Een ambtenaar mailt: "GroenLinks stemt tegen. Als iedereen vanmiddag stemt zoals aangegeven haalt de motie het niet (VVD, D66, PvdA, GL en SGP is 77 zetels en dus een meerderheid)."

De situatie verandert wanneer het kabinet op 15 januari 2021 valt vanwege het schandaal rondom de toeslagenaffaire. Het kabinet kan dan niet meer rekenen op een Kamermeerderheid bij het tegenhouden van een onafhankelijk onderzoek naar het NLA-programma. De motie van Van Helvert om alsnog een onafhankelijk onderzoek naar het NLA-programma in te stellen, wordt aangenomen. Daarop mailt een ambtenaar zijn collega's: "sinds de fall out van de Toeslagen Affaire stond dit wel zo ongeveer in de sterren geschreven." Het ministerie moet er nu aan geloven: er komt een onafhankelijk onderzoek naar het NLA-programma.

'Ik heb afgeraden een jurist als voorzitter te kiezen'

Wel geeft men vanuit het departement kennelijk nog een opvallend advies mee: "Ik heb afgeraden een jurist als voorzitter te kiezen", zo staat in de stukken van het ministerie over de keuze voor wie het externe onderzoek zal moeten leiden. Opvallend is dat hier, net zoals in overige mails, is weggelakt wat het domein is van de afzender van de mail. Het ministerie laat weten dat per abuis domeinextensies van het ministerie zijn weggelakt, maar dat medewerkers zeker niet met privédomeinen hebben gemaild.

Het is opvallend dat blijkbaar vanuit het ministerie wordt afgeraden om de onderzoekscommissie door een jurist te laten voorzitten. Eerdere commissies die Nederlandse inmenging in buitenlandse conflicten onderzochten werden namelijk juist wel vaak geleid door ervaren juristen. Zoals oud-rechter Willibrord Davids, die de Nederlandse politieke steun aan de Amerikaanse invasie in Irak onder de loep nam. En Winnie Sorgdrager, die onderzoek deed naar het Nederlandse bombardement op Hawija.

De commissie zelf, die onder leiding staat van oud-generaal-majoor Patrick Cammaert, laat Nieuwsuur en Trouw weten dat het aan de minister van Buitenlandse Zaken is om de keuze te bepalen voor een commissievoorzitter. De commissie heeft daar geen opvatting over, en zegt dat de huidige samenstelling haar goed in staat stelt de opdracht uit te voeren. Bovendien maakt hoogleraar internationaal recht Rianne Letschert deel uit van de commissie.