Het kabinet wil Nederland ombouwen naar een 'groene waterstofeconomie', kondigden zowel premier Rutte als de koning rond Prinsjesdag aan. Een decennia durend proces, dat miljarden aan investeringen met zich meebrengt. Maar achter de schermen zijn er op het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en bij betrokken partijen zoals staatsbedrijf Gasunie, twijfels over de voorwaarden van die miljardeninvesteringen. Dat blijkt uit onderzoek van Nieuwsuur naar het grootste waterstofproject van dit moment, NortH2 in Groningen.
De vraag is of de productie van waterstof in Nederland ooit rendabel kan worden; of de gehele industrie het wel wil gaan afnemen; en of de overheid niet onbedoeld meewerkt aan nieuwe monopolieposities van bedrijven als Shell. Toch is er over dit soort fundamentele vragen die bij de betrokkenen leven nog nooit een politiek debat gevoerd in de Tweede Kamer.
In dit artikel nemen we je mee op onze reis langs de waterstofmiljarden, inclusief alle details. De leestijd is ongeveer een kwartier. Minder tijd? Hier lees je het kortere nieuwsartikel, en hier de hele reactie van het minister van Economische Zaken. Hieronder bekijk je het hele verhaal op YouTube:
Hoogleraar staatsrecht Paul Bovend'Eert noemt dit in Nieuwsuur een voorbeeld van 'de oude bestuurscultuur': "Je ziet dat er allerlei plannen worden ontwikkeld. En dat het parlement zolang die plannen niet definitief zijn, eigenlijk buitenspel staat."
Doordat er vooraf niet over voorwaarden, maatschappelijke kosten-baten en concrete doelstellingen is gesproken, is de waterstofeconomie daarmee een politieke gok met miljarden. "Dit is een sprong in het duister", zegt hij. "Je hebt nog geen concrete plannen, je weet niet wat precies de doelstellingen zijn. Geen goed beeld van de financiële gevolgen. En dat is riskant."
Wij willen waterstof
Groene waterstof is een duurzame vervanger voor aardgas, die met elektriciteit zonder CO2-uitstoot gewonnen kan worden uit water. Gebruik je hiervoor enkel groene stroom, bijvoorbeeld van windmolens, dan is waterstof een honderd procent duurzame brandstof en grondstof voor de industrie.
Wat is waterstof precies, en wat kan je ermee?
Nederland en de EU zetten de komende tien jaar vol in op groene waterstof, zodat in ieder geval de zware, vervuilende industrie klimaatneutraal wordt. Volgens de Europese Commissie is er alleen al tot 2030 tussen de 240 en 380 miljard euro aan investeringen nodig om tot de gewenste 40 gigawatt aan waterstof te komen. De EU is daarvoor al potjes van subsidie en leningen gereed aan het maken, zoals het Europese herstelfonds. Ter vergelijking: het Nederlandse kabinet wil in 2030 drie tot vier gigawatt aan waterstoffabrieken hebben, wat dus overeenkomt met enkele tientallen miljarden aan investeringen.
Gasunie aan politiek: 'Word wakker'
Gasunie, het Nederlandse staatsbedrijf dat onder meer onafhankelijk het gasleidingnetwerk beheert, speelt een belangrijke rol bij de transitie naar de waterstofeconomie. Het bedrijf heeft nu al de toezegging van het demissionaire kabinet om anderhalf miljard te investeren in het geschikt maken van de gasleidingen voor waterstof. Bovendien gaat staatsbedrijf Gasunie samen met onder meer commercieel bedrijf Shell een consortium oprichten om gezamenlijk het grootste waterstofproject van Europa te bouwen in Groningen.
Het is daarom opvallend dat juist Gasunie nu in Nieuwsuur met een waarschuwing komt: de overheid moet voorwaarden en eisen stellen aan de miljardensubsidies die het kabinet wil investeren in grote waterstofprojecten in Nederland, zoals NortH2. Gebeurt dat niet, dan loopt Nederland het risico dat het cruciale macht en zeggenschap in de nieuwe waterstofeconomie aan het bedrijfsleven verliest.
"Dit is een heel belangrijke discussie voor Nederland", zegt Ulco Vermeulen, lid van de Raad van Bestuur van staatsbedrijf Gasunie. "Want als het eenmaal in andermans handen is hoef je er niet meer over na te denken. Laten we wel wezen: we hebben natuurlijk vaker gezien dat de industrie uiteindelijk in bepaalde sectoren monopoliseert."
Waterstofvallei Groningen
Het grootste waterstofproject dat nu wordt voorbereid is van het consortium NortH2 in Groningen. NortH2 springt in op de wens om van Nederland een waterstofeconomie te maken, en denkt groot. Het wil duizenden windmolens boven de Waddeneilanden plaatsen en de grootste waterstoffabriek van Noordwest Europa bouwen in Eemshaven. Uiteindelijk moet dan de waterstof via omgebouwde gasleidingen van Gasunie vanuit Groningen naar de rest van Nederland en Europa stromen.
Hieronder zie je het promotiefilmpje over NorthH2.
De hoeveelheid windenergie die voor NorthH2 nodig is, zal volgens Vermeulen van Gasunie al snel oplopen: "Na vier gigawatt in 2030 willen we het laten doorgroeien naar tien gigawatt. En als je naar 2050 kijkt, dan heb je waarschijnlijk al over tientallen gigawatt op de Noordzee."
Tientallen gigawatts in 2050, dat komt neer op meer dan de helft van alle potentieel voor Nederland beschikbare windenergie op zee. Het gaat om vele tientallen miljarden euro's aan investeringen van zowel het bedrijfsleven als de overheid. Maar wie welk deel daarvan voor zijn rekening neemt, is nog volstrekt onduidelijk.
Wie doen allemaal mee aan dit plan?
- Nieuwsuur
- Nieuwsuur
In het consortium NortH2 zit de overheid met staatsbedrijf Gasunie en het lokale overheidsbedrijf Groningen Seaports. Het bedrijfsleven zit in het consortium met drie energiereuzen: naast het Nederlandse Shell doen het Noorse Equinor en het Duitse RWE mee. NortH2 moet Groningen van aardgasleverancier transformeren in een waterstofleverancier, in de waterstofvallei van Europa.
Met die ambitie speelt NortH2 in op de wensen van zowel de Kamer als het kabinet. De Tweede Kamer gaat tot nu toe volledig mee in de hoop en verwachtingen van het kabinet over waterstof en spoort zelfs aan tot haast.
Maar: de Kamer voert vervolgens geen debat over de concrete invulling van projecten, of over de maatschappelijke kosten en baten. Bovendien neemt de Kamer er genoegen mee dat het daar ook niet over geïnformeerd wordt, ondanks de prominente rol van Gasunie en het daarmee gemoeide overheidsgeld.
De toekomst van Shell of de toekomst van Nederland?
NortH2 is als grootste Nederlandse waterstofproject een belangrijk deel van de 'groene waterstofeconomie' waar demissionair premier Rutte steeds aan refereert als oplossing van een heleboel problemen. Het helpt Nederland klimaatneutraal te maken; het maakt de meest vervuilende industrieën van Nederland schoon; het voorkomt zo banenverlies en creëert zelfs nieuwe; de Groningse gasleidingen die droog dreigen te vallen met het sluiten van de gaskraan krijgen een nieuw leven; en het trauma dat Groningen aan het aardgas overhield, kan deels goedgemaakt worden.
Projecten als NortH2 zijn te groot voor de overheid om zelf te doen, en te duur voor het bedrijfsleven om zonder steun van de overheid te doen, daarover bestaat grote overeenstemming. Maar die samenwerking levert wel spanningen op. Het huishoudboekje van staatsbedrijf Gasunie wordt uiteindelijk gecontroleerd door de overheid, door het kabinet en het parlement. Maar in de Tweede Kamer, is het hele project NortH2 nog nooit besproken.
Shell en andere bedrijven leggen daarentegen geen verantwoording af aan de politiek, maar aan hun aandeelhouders. Die aandeelhouders worden wél geïnformeerd. Die verwachten namelijk logischerwijs een toekomstperspectief voordat ze akkoord gaan met miljardeninvesteringen van hun bedrijf in NortH2.
Kijk, het gaat niet om de toekomst van Shell, het gaat om de toekomst van Nederland.
Gasunie zit daardoor als staatsbedrijf enerzijds en als deelnemer van het consortium NortH2 anderzijds, precies tussen de overheid en de markt ingeklemd. Ulco Vermeulen stelt dat het niet anders kan, maar ziet dat deze samenwerking ook tegengestelde belangen in zich heeft. "Daar zit spanning op, dat kan niet anders dan dat daar spanning op zit. Een Shell of RWE legt op een andere manier verantwoording voor hun activiteiten af dan wij dat doen. Desalniettemin, wij doen het wel samen."
'Goed voor Shell'
Terwijl de vraag wie het uiteindelijk in de waterstofeconomie voor het zeggen moet krijgen in de Kamer nog onbesproken blijft, laat Shell daar geen enkel misverstand over bestaan. Op hun website over waterstof schrijft het bedrijf: "Shell wil de leidende partij zijn die deze energievormen aanbiedt aan haar klanten."
Vervolgens concludeert Shell op de site dat samenwerkingsverbanden met de overheid noodzakelijk zijn, maar dat de toekomstige rolverdeling in die samenwerking voor het bedrijf nu al duidelijk is: "Shell heeft de ambitie om hierin een leidende rol te spelen. Dat is goed voor de energietransitie, goed voor de Nederlandse economie, goed voor onze partners en goed voor Shell."
Ulco Vermeulen van Gasunie bevestigt dat het een reëel risico is dat de overheid mee gaat betalen aan een monopolie voor bedrijven zoals Shell, als het politieke debat daarover niet gevoerd wordt en als er geen juiste voorwaarden worden gesteld. Volgens hoogleraar Bovend'Eert heeft de overheid in dit dossier tot nu toe te weinig oog gehad voor het algemeen belang: "Kijk, het gaat niet om de toekomst van Shell, het gaat om de toekomst van Nederland. Het gaat om publieke belangen. En die publieke belangen moeten behartigd worden in het parlement."
Ondertussen is het ministerie van EZK wel druk bezig alles op alles te zetten om de waterstofeconomie mogelijk te maken. Dat is niet alleen te lezen in interne ambtelijke stukken, maar bleek ook begin deze maand in Groningen bij het congres 'Wind meets gas'. "Waar wachten we nog op?" concludeerde Koning Willem-Alexander retorisch in zijn openingsspeech.
Daarna gaf de belangrijkste waterstof-ambtenaar van Economische Zaken, directeur-generaal Gaastra, een samenvatting van de Nederlandse strategie op het gebied van waterstof, die het kabinet eerder publiceerde. Gaastra legde in één zin uit wat het bedrijfsleven van het kabinet mag verwachten: "De hoofdboodschap was: wij als overheid nemen onze verantwoordelijkheid voor het creëren van de voorwaarden het ontwikkelen van de waterstofmarkt."
De backbone begint in Groningen
Het project NortH2 speelt een belangrijke rol in de gehele waterstofeconomie, blijkt wel uit de eerste concrete financiële toezegging die het kabinet heeft gedaan. Het maakt anderhalf miljard euro vrij zodat Gasunie zijn gasleidingen geschikt kan maken voor waterstof. Dat gasleidingnetwerk is de 'backbone' van de waterstofeconomie. En die backbone begint in Groningen, waar de afgelopen decennia het aardgas vandaan kwam.
Het investeringsbesluit is onbetwist, een grote Kamermeerderheid van links tot rechts is het ermee eens. Het klinkt ook logisch: Gasunie heeft de leidingen al liggen, en omdat die leidingen midden vorige eeuw voor alle zekerheid dubbel zijn aangelegd, is het relatief eenvoudig een waterstofnetwerk aan te leggen terwijl tegelijkertijd ook nog aardgas getransporteerd kan worden.
Ondanks die vanzelfsprekendheid adviseerde Gasunie het ministerie al meer dan een jaar geleden om een goede kosten-batenanalyse te maken, ook voor de backbone. Maar dat is nooit gebeurd. "Nee, die ligt er zeker nog niet", zegt Vermeulen. "We zijn nu anderhalf jaar bezig met NorthH2 - ik maak het nu even iets groter dan de backbone alleen. Als we in die stap willen gaan geloven in Nederland, moet er uiteindelijk voor het land een goede kosten-batenanalyse liggen. Die is er nu nog niet vanuit het kabinet."
De slager die zijn eigen vlees keurt
Wat er wel ligt is een rapport, 'Hyway27', op basis waarvan het kabinet heeft besloten om de anderhalf miljard vrij te maken. Daarmee lijkt het een goed doordacht en kritisch afgewogen besluit. Maar het is de slager die zijn eigen vlees keurt, want de projectleider van Hyway27 is een manager bij Gasunie die binnen het staatsbedrijf 'projectleider Waterstof' is. "Hier zie je dat er sprake is van eenzijdige voorlichting en ook niet van onafhankelijk onderzoek", zegt hoogleraar Bovend'Eert . "Ja, dat moet niet kunnen."
Terwijl het kabinet de backbone vooral als een vanzelfsprekende oplossing presenteert, erkent Gasunie desgevraagd wel degelijk mogelijke risico's. Dat blijkt uit de onderliggende cijfers en bedragen die er naast de anderhalf miljard als risicogeld begroot worden.
Naast de toezegging van anderhalf miljard, reserveert het kabinet nu ook alvast 750 miljoen extra voor eventuele tegenvallers. Ter verduidelijking daarvan schreef Gasunie eerder in een mail aan Nieuwsuur al dat het "niet gegarandeerd is dat de ontwikkeling van gebruik van waterstof (vraag en aanbod) in lijn zal zijn met de ontwikkeling van het transportnetwerk".
Misschien is er wel aanbod vanuit windparken of import, maar geen vraag. Of geen aanbod, maar willen industrieën wél waterstof voor hun processen. Deze onzekerheden en vereisten bemoeilijken de business case, omdat het netwerk wel beschikbaar moet zijn, gevuld en wel.
Hieruit blijkt dat, ondanks de mooie vergezichten van Rutte en de koning, nog helemaal niets zeker is als het om de toekomst van waterstof gaat. Zelfs niet of het zal lukken om genoeg waterstof te produceren, en of er wel voldoende vraag naar zal zijn vanuit de industrie.
Het laat ook zien dat de realisatie van de hele waterstofeconomie veel meer is dan een vergezicht, het lijkt al een voldongen feit. De investering van anderhalf miljard euro in de gasleidingen heeft namelijk alleen zin als ook alle stappen daarna gezet worden.
De backbone en NortH2
Volgens het kabinet is de backbone en de financiering daarvan overigens geen onderdeel van het project NortH2, maar een investering in Gasunie. Maar Gasunie zelf bevestigt dat die backbone wel degelijk onlosmakelijk verbonden is aan NortH2. "Dat is ook onderdeel natuurlijk voor het totale pakket voor NortH2", zegt Vermeulen. "Natuurlijk, met die leidingen kunnen we meer dingen doen, maar het is een onderdeel daarvan."
Dat blijkt ook uit de Wob-stukken, want Shell en Gasunie lobbyen uit naam van NortH2 bij het ministerie ook voor de realisatie van de Nederlandse backbone. Te lezen is dat ze die willen laten lopen langs alle Nederlandse industrie-clusters, maar ook richting Antwerpen en het Duitse Rurhgebied.
Als dit project in zijn geheel aan het consortium wordt gegund, ontstaat mogelijk grote marktmacht voor één partij.
Gasunie stelt in het verlengde daarvan dat ook aan alle andere aspecten van NortH2 belastinggeld besteed zal worden. "Weet je, uiteindelijk, moet die keten tot stand komen", zegt Vermeulen. "Daarvoor heb je nodig dat de windmolens er zijn, dat de elektrolyse (het splitsen van water in zuurstof en waterstof, red.) er is en dat transport en opslag ter beschikking staat. Wij als Gasunie zullen ongetwijfeld gaan staan voor de transport en de opslag faciliteit. Het geld wat daar vanuit de samenleving in gaat dat komt in ons bakje om het maar zo te zeggen. En ja, er zal ook geld moeten naar het de windmolens en de elektrolyse: dat zal in essentie bij het andere deel bij het consortium terecht komen."
Zorgen op het ministerie
Achter de schermen op het ministerie van Economische Zaken en Klimaat leven ook zorgen. Dat blijkt uit interne stukken die het ministerie vrij heeft gegeven op basis van de Wet Openbaarheid Bestuur. De zorgen betreffen bijvoorbeeld de positie van staatsbedrijf Gasunie binnen het consortium NortH2, wordt duidelijk uit een intern ambtelijk stuk met de titel 'Kernteam EZK voor NortH2':
We moeten met de Gasunie en eventueel ook direct met Financiën in overleg gaan over het mandaat dat Gasunie heeft, tot welke rol zij mee kunnen delen in het project alsook tot welke verplichtingen Gasunie gehouden kan worden.
Zelfs de fundamentele vraag waarom staatsbedrijf Gasunie überhaupt meedoet aan NortH2, komt op tafel in een interne mail: 'Wat is de noodzaak van deelname door een staatsonderneming'?
Windmolens op de Wadden
Naast de zorgen om Gasunie, worstelen de ambtenaren van het ministerie ook met het verzoek van Shell en Gasunie over de windmolens op zee. NortH2 wil de benodigde gebieden graag direct gegund krijgen van de overheid. Ze hebben hun oog laten vallen op een NAVO-oefenterrein ten noorden van de Wadden. Met dit verzoek voor 'directe gunning' van dat gebied wil het consortium de officiële regels voor aanbestedingen ontlopen.
Daar zien beleidsambtenaren grote problemen, valt op te maken uit interne stukken: "Als dit project in zijn geheel aan het consortium wordt gegund, ontstaat mogelijk grote marktmacht voor één partij. Dit heeft gevolgen voor de competitiviteit van de wind op zee (en mogelijk ook de waterstof)markt."
Toch blijkt het ministerie NortH2 tegemoet te willen komen, en bieden ze het consortium zelfs aan om met ideeën te komen hoe de de windrechten alsnog gegund kunnen worden:
Binnen het ministerie leeft het idee dat de huidige systematiek (aanbestedingsregels, red.) in de toekomst mogelijk niet meer toereikend is. (...) We leren graag van NortH2 hoe we de aanpak zo kunnen maken dat we projecten ten behoeve van systeemintegratie beter kunnen faciliteren, gegeven de randvoorwaarden van gelijke kansen en transparantie.
En dan gaat het dus alleen nog maar over de eerste fase van NortH2. Hoe deze ambtenaren kijken naar de uiteindelijke waterstofambities van het consortium, die tien keer zo groot zijn, is onbekend.
Van wie zijn de miljarden?
Het consortium NortH2 is nu nog een ongrijpbaar fenomeen. Het is nog geen bedrijf dat staat ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Er ligt nog geen juridisch contract tussen de partijen waarin afspraken zijn vastgelegd. Maar dat gaat wel gebeuren.
Gasunie bevestigt aan Nieuwsuur dat NortH2 uiteindelijk een rechtspersoon wordt, mogelijk een bv, waarin de verschillende partners zich juridisch en economisch aan elkaar binden. Vermeulen: "Wij zijn nu vooral bezig met de ontwikkeling van het project, maar uiteindelijk zullen er dus miljarden vanuit Nederland in zo'n consortium terecht komen. Hoe doe je dat dan?"
Volgens Bovend'Eert is ook hier een debat met de Kamer voor nodig. "De vraag is: wil het parlement dat de Gasunie op deze wijze en in dit samenwerkingsverband die taak gaat vervullen? En hoe zijn dan de verhoudingen in dat samenwerkingsverband?"
Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat ziet het niet als een probleem. Het ministerie laat in een reactie aan Nieuwsuur weten dat het NortH2 ziet als "een initiatief van een consortium, niet van de Rijksoverheid". En omdat het daarmee een commercieel initiatief is, aldus het ministerie, was het daarom tot nu toe niet nodig om informatie over NortH2 met de Kamer te delen.
Het ministerie doet dus alsof de overheid losstaat van het commerciële project NortH2, maar het ministerie gaat eraan voorbij dat Gasunie als staatsbedrijf een van de belangrijkste deelnemers is van dat consortium. En het ministerie van EZK heeft niet voor niets een 'kernteam' van ambtenaren, speciaal voor NortH2.
Financiële debacles
De financiële onduidelijkheid bij grote economische en infrastructurele projecten heeft in het verleden al vaker geleid tot debacles als de HSL en de Fyra. Met miljarden verliezen tot gevolg.
De belangrijkste toezichthouder op de overheidsfinanciën, de Algemene Rekenkamer, deed onderzoek naar veel van die projecten uit het verleden. President Arno Visser van de Algemene Rekenkamer ziet te vaak dat de overheid niet van tevoren een helder beeld geeft van de financiële consequenties van een project: "Het patroon wat wij zien in heel veel onderzoeken over een langere periode is dat als de regering iets wil met staatsondernemingen als publieke doelen worden nagestreefd, dat die doelen onvoldoende duidelijk zijn, dat de businesscase niet compleet en dat het totale financiële plaatje niet op orde is."
"Als de overheid investeert in publieke doelen, is dat soms in de vorm van subsidie. Soms is door als aandeelhouder van een bedrijf dat bedrijf van geld te voorzien - dat kan ook buiten de begroting. En soms door afspraken te maken over wel of geen winst die terugkomt uit het bedrijf. Waar het om gaat: je wil het totaalplaatje van al die verschillende geldstromen. En wat je helaas nog te vaak ziet dat het verborgen zit in bijlages of dat het maar deels wordt verteld. En dat patroon van niet het hele financiële verhaal vertellen, dat moet je doorbreken."
Wat is het publieke doel?
Staatsbedrijven als Gasunie zijn zelfstandige bedrijven, maar met de overheid als enig aandeelhouder. Ze werken uiteindelijk met geld van de staatskas. Dus bij iedere investering die een staatsbedrijf doet, gaat het om geld dat ook naar de schatkist had kunnen gaan.
"Het zijn eigenlijk steeds dezelfde vragen", zegt Rekenkamerpresident Visser. "Wat is het publieke doel? Hoe wil je dat bereiken? Komt dan een staatsdeelneming in beeld? Zo ja, breng dan het hele financiële plaatje in beeld van die staatsbedrijven en ten slotte: zorg voor een tijdspad met risico's waarin je onderweg ook weer kunt praten over de vraag: gaan we ook realiseren wat we wilden realiseren?
De Algemene Rekenkamer hoopt dat lessen geleerd worden uit eerdere samenwerkingsverbanden tussen staatsbedrijven en de markt. "Een staatsbedrijf kan met andere bedrijven en ook andere organisaties samenwerken", zegt Visser. "Het is een onderneming. Het punt is, het cruciale punt is: blijft daarmee het publieke doel waartoe het staatsbedrijf op aarde was gediend? Of wordt er een ander doel, een commercieel doel bereikt en wordt het daarmee een gewone onderneming? Het kan samengaan. Maar het is aan de Kamer daarover te gaan. De Kamer dient geïnformeerd te worden."