Bijna de hele Tweede Kamer wil meer dualisme, maar gaat het hier zo slecht?

• Joram Bolle

Naast bestuurscultuur werd bijna geen ander woord de afgelopen weken zoveel gebezigd aan het Binnenhof als dualisme. Het kwam veelvuldig ter sprake in het debat met de oud-verkenners, de procedure van het benoemen van een nieuwe Kamervoorzitter. Informateur Herman Tjeenk Willink bedeelde het een belangrijke rol toe in zijn eerste persconferentie.

De aanleiding was onder meer de toeslagenaffaire, waarbij het kabinet kritische Kamerleden tegenwerkte. Maar het openbaar worden van de verkennersnotitie met de woorden "positie Omtzigt, functie elders" en het debat daarover, versterkten de roep om dualisme pas echt.

Kamerleden horen niet besproken te worden tijdens een kabinetsformatie, was breed gedragen kritiek. Dat premier Rutte en de verkenners het er überhaupt over hadden, was het toonbeeld van de scheefgegroeide verhouding tussen macht en tegenmacht in de Kamer.

Om die tegenmacht te versterken, hebben we meer dualisme nodig, zo lijkt de politieke consensus te luiden. Daarmee kan de Kamer de regering beter controleren. Maar wat is dualisme en hoe valt het te bevorderen?

Dualisme vs. monisme

Je hebt twee soorten dualisme, zegt hoogleraar politicologie Tom van der Meer van de UvA. De eerste is politiek dualisme: "Dat is de verschillende rolverdeling tussen coalitiepartijen en oppositiepartijen." In de huidige discussie gaat het echter meer om institutioneel dualisme, het verschil in rol tussen het kabinet en de Tweede Kamer. Het kabinet regeert, de Tweede Kamer controleert.

Daarmee hangt de discussie over macht en tegenmacht samen: in hoeverre zijn de taken van de regering en de volksvertegenwoordiging gescheiden? Als daar weinig sprake van is, dus als de samenwerking tussen het kabinet en de coalitiepartijen in de Kamer heel sterk is, is er sprake van monisme.

"Het dualisme is de laatste honderd jaar nooit echt sterk geweest in Nederland, maar in de afgelopen decennia zijn kabinet en Kamer meer naar elkaar toegegroeid", vindt Van der Meer. "Regeerakkoorden zijn in de afgelopen veertig jaar steeds gedetailleerder geworden. In de formatie worden afspraken gemaakt waar iedere coalitiepartij zich dan vier jaar aan conformeert."

Daardoor houden politici zich minder bezig met het controleren van de regering. Critici spreken er oneerbiedig ook wel van dat Kamerleden van coalitiepartijen zijn verworden tot stemvee, dat tekent bij het kruisje.

Informateur Herman Tjeenk Willink sprak gister ook over meer dualisme. Dat kan bereikt worden door een kleiner regeerakkoord:

Politicoloog Simon Otjes van de Universiteit Leiden wil dat beeld nuanceren. In vergelijking met andere landen is het systeem in Nederland best dualistisch: "Eigenlijk heb je bijna alleen in Amerika een strikte scheiding tussen regering en parlement. Maar in Duitsland is het niet eens gebruikelijk dat leden van coalitiepartijen Kamervragen stellen en in Frankrijk heeft het parlement nauwelijks invloed."

Volgens Otjes is het dualisme de laatste tien jaar al toegenomen: "Omdat het kabinet vaak geen meerderheid in de Eerste Kamer heeft gehad, opereert het als minderheidskabinet waardoor zaken uit het regeerakkoord onderhandelbaar zijn geworden voor de oppositie." Als voorbeeld noemt hij het voornemen om de dividendbelasting af te schaffen. Dat stond in het regeerakkoord, maar ging uiteindelijk niet door na druk van de oppositie.

Tom van der Meer denk dat minderheidskabinetten goed kunnen zijn voor het dualisme: "Omdat er dan bij elk onderwerp een meerderheid gezocht moet worden, is de Kamer minder verantwoordelijk voor het kabinetsbeleid als geheel. En daarmee ontstaat meer ruimte voor controle."

Parlement uitbreiden

Een regeerakkoord op hoofdlijnen draagt verder bij aan controle van het kabinet, vindt Van der Meer, omdat er zo minder voorgekookt is en de oppositie meer invloed uit kan oefenen. Simon Otjes denkt dat uiteenlopende belangen van politieke partijen dat tegenhouden:

"Voor de VVD zou een regeerakkoord op hoofdlijnen prima zijn, want er is een rechtse meerderheid in de Tweede Kamer. Maar vanuit D66 is het begrijpelijk om juist van te voren meer afspraken te willen maken, zodat hun punten niet te veel in het geding komen."

Los van regels en afspraken ligt er een grote verantwoordelijkheid bij de partijen en Kamerleden zelf, benadrukt Van der Meer. Er moet meer besef komen dat democratie er juist mee gediend is als de rollen beter gescheiden worden: "Je kunt wel parlementaire hefbomen creëren, maar uiteindelijk gaat het om de cultuur en om het gedrag."

Volgens Otjes is dat niet genoeg: "Oppositiepartijen zijn nu vaak te klein om op alle dossiers fatsoenlijke controle uit te oefenen." Voor Otjes viel bijvoorbeeld op welke portefeuilles ChristenUnie-Kamerlid Don Ceder allemaal toebedeeld heeft gekregen. Het zijn er acht, en zeker geen lichte: "Dat is bijna bovenmenselijk."

En dus pleit Otjes voor een groter parlement. "Het Nederlandse parlement is naar inwonerstal veel kleiner dan gemiddelde parlementen in andere landen. Als je dat recht wilt trekken heb je hier zo'n honderd extra Kamerleden nodig."

Idealiter heb je per partij minstens één parlementariër per ministerie, zegt Otjes. Er zijn twaalf ministeries. Nu hebben maar vier partijen minstens twaalf zetels, met 250 parlementariërs zouden dat acht partijen zijn. Een oproep om alleen de cultuur te veranderen hoor je al tientallen jaren, maar is niet genoeg, constateert hij: "Het is belangrijk dat we de structuur zo veranderen dat Kamerleden hun werk beter kunnen doen."