Moeten EU-landen macht inleveren om een vuist te maken tegen dreiging?
"De Europese Raad [...] herhaalt dat hij met partners wil samenwerken om onverwijld een einde te maken aan de crisis in Gaza."
Dit schreven Europese regeringsleiders afgelopen week over de oorlog in Gaza. Ook in de volledige, nogal wollige tekst kondigen ze geen concrete acties aan, veroordelen ze niemand en beloven ze geen steun. Dat doen ze allemaal wél in de passage over Oekraïne.
Het is tekenend voor het opereren van de Europese Unie in de wereld: als lidstaten verdeeld zijn, staat de EU naar buiten toe machteloos. We moeten daarom af van het zogenoemde vetorecht, vindt een deel van de politiek. Maar zo simpel gaat dat niet.
Waarom zou Hongarije met afschaffing instemmen, terwijl ze er nu zoveel plezier aan beleven?
Dat vetorecht is vaak het belangrijkste obstakel voor de EU om een geopolitieke deuk in een pakje boter te kunnen slaan. Voor internationaal beleid en grote onderwerpen, zoals uitbreiding van de EU, moet er unanimiteit zijn onder de lidstaten. Eén land kan zulke besluiten tegenhouden.
"Toen we begonnen met de Europese eenmaking in de jaren 50 moest alles met unanimiteit besloten worden", zegt Hendrik Vos, directeur van het Centrum voor EU-studies van de Universiteit Gent. "Landen beseften snel dat er dan heel weinig gebeurt. Ze lieten unanimiteit op steeds meer onderwerpen vallen."
Maar op gevoelige onderwerpen, zoals buitenlandpolitiek, hielden ze vast aan veto's. Daardoor is het lastig om tot een stevig EU-standpunt te komen rond de oorlog in Gaza. Spanje en Ierland zijn van oudsher pro-Palestijns. Oostenrijk, Tsjechië en Hongarije zijn juist zeer pro-Israëlisch. Landen hoeven hun veto vaak niet eens in te zetten: als ministers merken dat er geen unanimiteit is, gaan ze niet tot stemming over.
Hongarije is een bekend grootgebruiker van het vetorecht. "Premier Viktor Orbán misbruikt het veto soms om toezeggingen op andere onderwerpen af te dwingen", zegt hoogleraar Europees Recht Luuk van Middelaar (Universiteit Leiden). "Dat is een strategie zo oud als Rome."
Orbán trapt bijvoorbeeld keer op keer op de rem als het gaat om het aanpakken van Rusland. Hij onderhoudt nog goede betrekkingen met Moskou.
Maar ook Nederland maakt flink gebruik van het unanimiteitsbeginsel. Lang hield het kabinet toetreding van Bulgarije tot de Schengenzone tegen. Op zijn beurt gebruikte Bulgarije het veto om EU-toetreding van Macedonië en Albanië te blokkeren.
Volt versus SGP
Die EU-uitbreiding is belangrijk in de discussie over het vetorecht. Want hoe meer lidstaten er zijn die hun veto kunnen inzetten, hoe kleiner de slagkracht van de EU kan worden. Dat is - zeker met de dreiging van Rusland - een potentieel risico. Van Middelaar: "Mensen die het vetorecht willen inperken, benadrukken dan ook het voordeel van snel, efficiënt en slagvaardig optreden."
Tegelijk: het vetorecht is er niet voor niets. Veel landen zijn huiverig om te veel macht aan de EU af te dragen en willen de veto-optie daarom houden.
Politieke partijen denken er behoorlijk verschillend over, blijkt uit verkiezingsprogramma's voor de Europese verkiezingen van juni. Pro-Europese partijen als D66 en Volt willen helemaal af van het unanimiteitsvereiste. NSC, dat meer eurokritisch is, wil het vetorecht behouden. Sommige partijen, waaronder de SGP, willen de macht van lidstaten binnen de EU juist vergroten.
Ruwweg geldt: partijen die meer nationalistisch zijn, willen het vetorecht behouden. Dat terwijl niet vaststaat dat het vetorecht in het belang van, bijvoorbeeld, Nederland is. Immers; andere lidstaten kunnen met hun veto beleid tegenhouden dat juist voordelig is voor Nederland. Bovendien, zegt Vos: "Een ineffectieve EU is in niemands belang."
Andersom is het nog maar de vraag of de EU zónder vetorecht veel krachtiger kan optreden. Stel: de EU besluit om Vladimir Poetin niet te erkennen als president van Rusland. Als een deel van de lidstaten tegen dit besluit protesteert, kan de EU juist overkomen als zwak en verdeeld.
Het grote voordeel van het vetorecht is dat lidstaten "publiekelijk aan gezamenlijke besluiten worden gebonden", zegt Van Middelaar. "Als een minister in Brussel een besluit neemt, kan hij thuis niet zeggen: ik ben overstemd door de rest. Want hij hád z'n veto in kunnen zetten. Het simpelweg afschaffen van veto's is geen wondermiddel."
Afschaffing is op dit moment bovendien zo goed als onmogelijk, want dat vereist een verdragswijziging. En daarvoor is weer unanimiteit nodig. Van Middelaar: "Waarom zou Hongarije ermee instemmen, terwijl ze er nu zoveel plezier aan beleven?" Vos: "Je zou Hongarije moeten omkopen, als het ware, met een andere grote toezegging."
'Bij dreiging is EU effectief'
En eigenlijk, betoogt Vos, handelt de EU, zeker als het om Rusland gaat, de afgelopen jaren best eensgezind. "De EU was heel daadkrachtig met het veroordelen van Rusland en met sanctiepakketten." Na een tijdje protesteren en het binnenhalen van toezeggingen, stemde Orbán meestal in.
Voor conflicten die geen directe dreiging zijn voor de EU, ligt dat anders. Vos: "Gaza is wat minder levensbedreigend voor de EU en dan is het meteen een kakofonie aan opvattingen. Maar als het er echt op aankomt en het gevoel van dreiging is groot genoeg, dan is het Europese project in staat om in actie te komen."
