Kan een extraparlementair kabinet werken? In Limburg kennen ze de risico's

De formatie is al maanden bezig en er is nog geen zicht op een nieuw kabinet. Een van de mogelijkheden die informateur Kim Putters onderzoekt om nu wél tot een landsbestuur te komen, is het vormen van een extraparlementair kabinet.

Limburg heeft er al ervaring mee en daar weten ze: een extraparlementair bestuur biedt grote voordelen. Maar er zitten ook flinke haken en ogen aan, waarschuwen drie (ervarings)deskundigen.

Experiment

Eerst terug naar 2019. Forum van Democratie is de grote winnaar van de Provinciale Statenverkiezingen en krijgt in Limburg zeven van de 47 statenzetels. Ook de PVV krijgt zeven zetels. Het CDA blijft met negen zetels de grootste.

Doordat veel partijen niet willen samenwerken met Forum en PVV is het vormen van een coalitie bijna onmogelijk. Daarom gaat de formateur over tot een experiment: een extraparlementair bestuur. CDA, VVD, PVV, en Forum leveren vijf van de zeven gedeputeerden, aangevuld met twee onafhankelijke gedeputeerden.

Een van hen was Joost van den Akker, aangewezen door de VVD. Het team schreef een collegeprogramma op hoofdlijnen. "Dat werkte, omdat alle partijen in de Provinciale Staten het eens waren over een paar uitgangspunten van klimaat tot huisvesting, van arbeidsmigranten tot economie."

Zo'n programma smeden wordt op landelijk niveau al snel ingewikkeld, verwacht Van den Akker. "In de provincie is er vaak consensus, maar in Den Haag is die eensgezindheid in de verste verte niet aanwezig."

Twee wetenschappers volgden het Limburgse experiment op de voet, onder wie hoogleraar Bestuurskunde Martijn Groenleer. Ook hij denkt dat het landelijk een stuk lastiger is om met punten te komen die door bijna de hele Tweede Kamer gedragen worden. "De provinciale politiek gaat minder over ideologische besluiten. Daar zijn vaak ruime meerderheden, soms unanimiteit."

De formateur zou ervoor kunnen kiezen om een extraparlementair kabinet van start te laten gaan zónder harde afspraken. Daar lijkt bijvoorbeeld de VVD wel voor te porren.

Het kabinet begint dan zonder vastomlijnd programma en moet vervolgens per onderwerp op zoek naar meerderheden. Dat kostte in Limburg soms veel tijd, merkte Carla Brugman, een van de gedeputeerden in Limburg tijdens de extraparlementaire periode. Ze was GroenLinks-lid, maar stapte onafhankelijk in het provinciebestuur. "Je bent kwetsbaarder, want je hebt niet gegarandeerd een meerderheid voor je plannen."

Toch is ze positief. "We werkten heel voortvarend samen met de Staten. Door te praten met alle partijen kreeg ik bijvoorbeeld genoeg Statenleden mee met de energiestrategie die ik moest opstellen, terwijl PVV en Forum niet meededen."

Ook hoogleraar Groenleer ziet het voordeel van "wisselende meerderheden" met "meer ruimte voor individuele parlementariërs om eigen keuzes te maken". Van den Akker: "De Staten kunnen zo onafhankelijker opereren van het bestuur."

Onduidelijkheid voor kiezers

Voor de VVD en NSC, die moeite hebben met veel standpunten van de PVV, is een extraparlementair kabinet bovendien een manier om ingewikkelde dossiers tijdens de formatie uit de weg te gaan. Groenleer: "Als het kabinet later toch pijnlijke besluiten neemt, kunnen partijen zeggen: hier distantiëren wij ons van, dit was niet ons kabinet."

Voor kiezers is dat juist een groot nadeel, zegt Groenleer. "Als partijen die hun medewerking hebben verleend heel makkelijk over een impopulair besluit kunnen zeggen 'daar trekken wij onze handen vanaf', dan wordt het heel moeilijk voor kiezers om te beslissen aan wie ze hun stem geven."

Wie stemt in met bezuinigingen?

Uiteindelijk waren de ervaringen in Limburg best positief. "Voor de impasse van destijds was het een uitkomst", zegt Groenleer. "Dat er meer met Statenleden zaken werd gedaan, was verfrissend. De bestuurscultuur werd opener."

Toch zou de onderzoeker een extraparlementair kabinet niet aanraden aan Den Haag. Doordat in de Tweede Kamer veel minder vaak consensus is dan op provinciaal niveau, moeten ministers veel meer "wheelen en dealen voor meerderheden". Beleid wordt daardoor "onsamenhangender en onvoorspelbaarder".

Zonder coalitie-afspraken vooraf zullen partijen bovendien weinig zin hebben om in te stemmen met bezuinigingen, verwacht Groenleer. "Je zou opgeteld meer kunnen gaan uitgeven dan je eigenlijk in kas hebt."

'Niet overenthousiast'

Daarnaast moeten ministers ook nog een meerderheid vinden in de Eerste Kamer. Ex-gedeputeerde Van den Akker: "We hebben natuurlijk geen Eerste Kamer in de Provinciale Staten, dus dat maakte het hier wel makkelijker."

Van den Akker is niet "overenthousiast". "Je kunt er niet op rekenen dat het goed afloopt. Ik zou Den Haag aanraden om eerst alle meerderheidscoalities te verkennen."

Brugman is positiever, maar raadt informateur Putters af om voor een té radicale vorm te gaan. "Alleen maar mensen van buitenaf invliegen is niet goed. Je moet ook mensen hebben die het politieke breiwerk een beetje kennen."