Verantwoording: de inzet van adviesbureaus door gemeenten en provincies

• 

  Renee van Hest

  Onderzoeksredactie
• 

  Yoeri Vugts

  onderzoeksredactie

Nieuwsuur onderzocht de wereld van adviesbureaus in de energietransitie en het lokale bestuur. Hieronder lees je onze bevindingen en hoe we te werk zijn gegaan.

Communicatieadviezen, campagnes voor burgers, inwonerspeilingen, data-analyses en technische rapporten. Maar ook ambtelijke ondersteuning, schrijven van beleidsvisies, "projectleiders", "regiocoördinatoren", "wijkadviseurs", "kwartiermakers", en het gewoonweg uitvoeren van beleid. Gemeenten en provincies zetten de afgelopen jaren adviesbureaus op brede schaal in om de energietransitie in Nederland te realiseren. Dat is het ambitieuze plan om Nederland in 2050 CO2-neutraal te maken.

Die wereld van advies blijkt ondoorzichtig, waarin overheidsopdrachten voor het overgrote deel niet worden aanbesteed maar één-op-één worden gegund aan bureaus. Dat mag weliswaar vanwege het lage bedrag, maar kan ook een marktverstorend effect hebben: eventuele concurrenten maken moeilijk kans, stellen aanbestedingsexperts. Voor buitenstaanders is de wereld van overheidsadvisering bovendien slecht te controleren.

Meerdere gemeenten die Nieuwsuur spreekt stellen dat er een afhankelijkheidsrelatie tussen gemeenten en adviesbureaus ontstaat. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) herkent zich in dit beeld. Dit brengt bestuurlijke risico's met zich mee, zoals kennis die weglekt bij de lokale overheid.

'Gat in de markt voor adviesbureaus'

De komende 27 jaar zal Nederland grondig verbouwd worden, en dat gebeurt voornamelijk in de achtertuin van lokale overheden. Alleen al in 2030 moeten 2,5 miljoen huizen zijn geïsoleerd, 1,8 miljoen laadpalen zijn geplaatst, 5.000 uitstootvrije OV-bussen rijden en uiterlijk in 2050 moeten alle huishoudens en bedrijven van het gas en overstappen op duurzame energie.

Gemeenten en provincies voeren een belangrijk deel uit van dit plan, zo zijn gemeenten verantwoordelijk om alle huizen van het gas af te halen. Gemeenten hoopten dat er vanuit het Rijk structureel geld zou worden geregeld voor deze uitvoering, maar dat kwam er niet. Voor de Eindhovense wethouder klimaat Rik Thijs ligt daar een belangrijke oorzaak voor de inhuur van adviesbureaus. "Als je als rijksoverheid de energietransitie steeds met incidentele middelen financiert, betekent het dat gemeenten gewoon simpelweg geen mensen kunnen aannemen omdat zij geen vaste contracten kunnen bieden. Dan ontstaat er een gat in de markt voor adviesbureaus."

Het ministerie van Binnenlandse Zaken erkent dat gemeenten het tot nu toe slechts moesten doen met incidentele middelen: "Het klopt dat in de eerste jaren na de totstandkoming van het Klimaatakkoord de middelen voor de klimaattransitie bij gemeenten onvoldoende waren en de middelen incidenteel beschikbaar werden gesteld", aldus een woordvoerder.

Om gemeenten te ondersteunen om de doelstellingen uit het Klimaatakkoord te realiseren, stelde minister voor Klimaat en Energie Rob Jetten recentelijk 5 miljard beschikbaar tot 2030 voor de uitvoeringskosten van de energietransitie, maar dat is nog steeds niet structureel. In het vorig jaar verschenen "Gemeentelijke stand van de uitvoering", van de VNG, wordt duidelijk dat er sinds 2010 2,4 miljard euro is bezuinigd op uitvoeringscapaciteit. Sinds 2015 stijgt het aantal ambtenaren bij gemeenten, maar het loopt niet in de pas met het de grote extra taken die gemeenten er door de jaren heen bij hebben gekregen. De opstellers zien op het thema energietransitie dat gemeenten bij "beleidsvorming en implementatie vaak een beroep doen op tijdelijke inhuur van expertise".

"Ook Weert is afhankelijker geworden van adviesbureaus", zegt ook wethouder Lizbeth Steinbach. Voor haar kleine gemeente speelt niet alleen mee dat de energietransitie om nieuwe expertise vraagt. Werving van ambtenaren is volgens haar lastig. "De krapte op de arbeidsmarkt is echt een heel moeilijke."

Elf van de twintig gemeenten die Nieuwsuur sprak stellen dat ze afhankelijk zijn geworden van adviesbureaus, een deel zegt dat ze verwachten dat die afhankelijkheid in de toekomst groter gaat worden.

Lees hier de reacties van de gemeenten.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zegt zich in dit beeld te herkennen. "Een groot vraagstuk is dat er veel bureaus en externen worden ingehuurd voor allerlei onderdelen van het werk. Gemeenten ervaren dit zelf als problematisch." Hoewel de VNG ziet dat het voor bepaalde opdrachten 'logisch" is om deze uit te besteden omdat gemeenten niet de expertise in huis hebben, zit daar volgens de vereniging ook een andere kant aan. "We horen dat voor veel opdrachten gemeenten liever zelf de expertise in huis willen krijgen. Daarmee bouw je immers je organisatie, mankracht en kunde op die nog vele jaren aan de uitvoering van de energietransitie gaat werken. Het inhuren van bureaus helpt hier niet bij op lange termijn."

De provincies laten weten dat zij weliswaar adviesbureaus op verschillende vlakken inhuren voor ondersteuning, maar geen afhankelijkheid opmerken. Dit heeft ook te maken met het ambtenarenapparaat. Wel geven er een aantal aan dat dit samenhangt met de beschikbaarheid van voldoende geld en de vraag hoe welk deel van de opgave de komende jaren door de provincies uitgevoerd moet worden.

Ondoorzichtige wereld

Voor een buitenstaander is het niet eenvoudig zicht te krijgen op de hoeveelheid opdrachten en de aard en omvang van die adviesopdrachten die door de overheid worden uitbesteed. Het aanbestedingsplatform van Nederlandse overheden, Tenderned, geeft slechts een beperkt overzicht van de markt van advisering in de energietransitie. Enkel overheidsopdrachten die openbaar zijn aanbesteed, worden daar gepubliceerd. En dat is een aanzienlijke minderheid.

Daarom vraagt Nieuwsuur bij wijze van steekproef bij twintig gemeenten - van klein tot groot en alles daar tussenin, en aan alle provincies - gegevens op. Wat voor opdrachten zijn de afgelopen jaren in het kader van de energietransitie uitbesteed? Welke bureaus hebben deze opdrachten gekregen? En hoe is de opdracht aanbesteed?

Hieronder leggen we uit hoe het werkt met aanbestedingen:

Onderhands aanbesteden

De twaalf provincies gunnen gemiddeld driekwart van hun opdrachten een-op-een, en dus onderhands aan adviesbureaus. Bij de gemeenten wordt ook een grote meerderheid onderhands gegund.

Hoogleraar aanbestedingsrecht Chris Jansen (VU) stelt dat het één-op-één gunnen mag, maar meent dat er tegelijkertijd een tendens is bij rechters dat ze de overheid hier op aanspreken. "Als de overheid iets naar de markt brengt wat geld waard is, zal die de partijen die in dat recht geïnteresseerd zijn, dezelfde gelijke kans moeten bieden", aldus Jansen. "Dat is een tendens die we in de jurisprudentie zien." Op die wijze worden er niet alleen een gelijk speelveld gecreëerd voor concurrenten, maar ontstaat er ook meer transparantie.

Ook Elisabetta Manunza, hoogleraar aanbestedingsrecht van de Universiteit Utrecht, is kritisch op onderhands gunnen. "Niet alleen bestaat bij onderhands gunnen van economisch relevante projecten een verhoogd risico op vriendjespolitiek en belangenverstrengeling, maar het allerergste is dat er niet kan worden vastgesteld of de overheid de beste uitvoerder voor de uitvoering van die opdracht heft gecontracteerd. Uit studies is bekend dat onderhands gunnen negatieve gevolgen heeft voor kwaliteit én de prijs in relatie daarmee. Nog zorgelijker, het is geen goede methode om innovatie uit te lokken en te realiseren."

Provincies besteedden de afgelopen vier jaar zeker 60 miljoen euro aan adviesbureaus voor de energietransitie verdeeld over 1.300 opdrachten. In alle provincies, behalve Limburg, voerde Royal Haskoning de meeste opdrachten uit. Ook bureaus zoals OverMorgen, APPM en TNO voeren relatief veel opdrachten uit.

Jansen merkt op dat er maar weinig geklaagd wordt door concurrenten. Wie klachten heeft over het verloop van de gunning van opdrachten, kan zich binnen zes maanden melden om een procedure te voeren. Maar veelal is niet bekend dat er een opdracht is vergeven. "Gaat het over bouwprojecten dan zie je ineens in de publieke ruimte dat er iets gebeurt waar je geen weet van had", aldus Jansen van de VU. "Maar bij adviesopdrachten en andere opdrachten die binnen de burelen van een overheid worden uitgevoerd, dan hoor je in een veel later stadium dat er een opdracht is gegund aan een concurrent die je graag zelf had willen uitvoeren."

Trucje

Soms willen gemeenten graag werken met één specifiek adviesbureau, maar staan aanbestedingsregels dit in de weg. Via een legale truc kunnen overheden dan alsnog samenwerken met dit bureau: door de opdracht via een intermediair te laten verlopen. De gemeente doet dan op papier zaken met een detacheringsbureau, maar in de praktijk belandt alsnog een medewerker van dat adviesbureau op de opdracht. Meerdere bronnen bevestigen aan Nieuwsuur dat die inleenconstructie op die manier wordt misbruikt.

Er ontbreekt bovendien een toezichthouder. Dit probleem werd vier jaar geleden in onderzoek in opdracht van het ministerie van Economische Zaken al geconstateerd. Deze zomer heeft het ministerie van Economische Zaken een wetsvoorstel gepubliceerd waarin de positie van potentiële opdrachtnemers bij aanbestedingen wordt verbeterd. Onderzoekers opperden het instellen van een onafhankelijk toezichthouder, maar daar heeft de minister van afgezien omdat andere opties geschikter zouden zijn, zoals een verbetering van de klachtmogelijkheden bij een aanbestedende overheid.

Volgens hoogleraar Jansen is het eenvoudig voor overheden om openbaar aan te besteden, en een belangrijke stap naar transparantie. "Gemeenten zouden moeten melden en bekend moeten maken: ik heb een opdracht van een bepaalde waarde om advies te geven. Wie geïnteresseerd is kan zich melden bij mij en dan kunnen we een procedure doorlopen die transparant is, objectief en eerlijk. De beste kan winnen en krijgt van mij die opdracht."

Ambtenaar

Tijdens ons onderzoek komen we ook gemeenten tegen die bewust adviesbureaus zo veel mogelijk buiten de deur willen houden, en enkel voor technische vraagstukken inschakelen. "Een belangrijk risico is dat adviesbureaus in feite gewoon overheidstaken aan het overnemen zijn waardoor overheden veel minder in staat zijn om op de goede manier beleid te formuleren", aldus wethouder Sjaak Kruis van Lelystad. Mede daarom heeft zijn gemeente al in 2014 geld vrijgemaakt om op het thema energie ambtenaren te werven. "Een belangrijk element vind ik dat je als gemeente zelf de capaciteit in huis moet hebben om beleid te voeren. Een adviesbureau kan je helpen bij een paar dingen, maar nooit bij die essentie van het beleid wat je als gemeente wilt voeren."

"De risico's zijn dat de kennis weggaat bij gemeentes", zegt wethouder Thijs van Eindhoven. Zijn gemeente heeft daar ervaring mee. "Waar ik ongelukkig mee ben is dat wij in 2018 zijn begonnen om een drietal wijken aardgasvrij te maken. Dat was door een apart bureau gedaan", een project waar de gemeente veel van had kunnen leren. "Ik denk als ik nu vraag bij onze organisatie of wij die kennis en ervaring nog. Dan is dat niet dusdanig geborgd dat wij daarvan leren in andere projecten."

Hoogleraar decentrale overheden Geerten Boogaard ziet risico's als adviesbureaus ondersteuning bieden aan ambtelijke organisaties. "De ambtenaar heeft in het staatsbestel een specifieke plek die is bedoeld om bestuur te ondersteunen, wat hen in staat moet stellen om een wethouder tegen te spreken als die met een verkeerd idee komt." En dat zit bij een adviesbureau anders "Die gaat weer weg en moet ook zorgen dat de schoorsteen thuis blijft roken, dus die zit er met een andere logica in."

Bovendien moeten burgers er volgens Boogaard op kunnen vertrouwen dat de overheid niet bevooroordeeld of partijdig is en dat beslissingen op objectieve gronden worden genomen. Een ambtenaar handelt onafhankelijk en onpartijdig. Maar wat als een adviesbureau op de stoel van de ambtenaar komt te zitten? We zien in ons onderzoek voorbeelden waar een beleidsmedewerkersfunctie voor de energietransitie vervuld worden door een adviesbureau.

Lege afdeling duurzaamheid

De gemeenten Alphen Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen kampen eind 2020 met een lege afdeling duurzaamheid wanneer alle ambtenaren besluiten te vertrekken. De drie gemeenten delen dezelfde uitvoeringsorganisatie.

Omdat het werk toch doorgaat, besluit men om een adviesbureau in de arm te nemen. Een adviesbureau dat op haar website stelt overheden te helpen met het maken van "de juiste keuzes in complexe ruimtelijke vraagstukken". Het bureau levert drie medewerkers, waarvan twee betaalde krachten en een trainee. Volgens de gemeenten om "continuïteit van werkzaamheden op de afdeling te waarborgen".

In de uren die het kantoor de gemeente ondersteunt, doet het meer dan dat. Het adviesbureau voert de "projectleiding" over alle belangrijke duurzaamheidsthema's en schrijft mee aan de beleidsstukken. Het zijn niet zomaar projecten: het zijn de hoekstenen van het duurzaamheidsbeleid van Alphen-Chaam, Baarle-Nassau en Gilze en Rijen voor de komende jaren.

Facet Advies

In een cluster van Brabantse gemeenten zien we regelmatig een en dezelfde naam opduiken: Facet Advies. Het bureau adviseert over de energietransitie, maar gemeenten huren medewerkers van het bureau ook in om ambtenaren te vervangen bij uitval of verlof. Soms zelfs meerderjarig. We ontdekken dat meerdere gemeenten in dezelfde regio én medewerkers inhuren én gelijktijdig diensten afnemen.

"Kleine gemeenten hebben echt op dit moment de vraag naar handjes voornamelijk en kennis en kunde", ziet ook Tommie Valkenburg, de eigenaar van Facet Advies.

In meerdere Oost-Brabantse gemeenten vervult het bureau functies van beleidsmedewerker, op wens van de gemeente. Zo worden in Bergeijk medewerkers van Facet Advies gedetacheerd. Daar mag een van de medewerkers volgens de gemeente aan "alle duurzaamheidsopdrachten" werken. De werknemer staat echter onder contract bij Facet Advies. In diezelfde periode gunde de gemeente onderhands drie andere projecten aan dit adviesbureau.

Ook bij gemeenten in de regio, zoals Oirschot, Waalre, Heeze-Leende, Eersel, Maashorst en Veldhoven neemt het adviesbureau posities van beleidsambtenaren in.

Het adviesbureau op de stoel van de ambtenaar kent risico's, signaleert hoogleraar decentrale overheden Geerten Boogaard. "Als een adviesbureau, de commercie, zo dicht op de politiek is gekropen dan bestaat er het risico dat er onvoldoende tegenspraak is. De ambtenarij heeft niet voor niets een speciale plek in ons bestel om het bestuur te ondersteunen en ook tegen te spreken."

Dat risico is beperkt, ziet eigenaar Valkenburg. "Wij werken altijd onder supervisie van een andere beleidsmedewerker. Wij mogen geen invloed uitoefenen op het college en onze stukken gaan altijd eerst naar een beleidsmedewerker."

Het vasthouden van de kennis die adviesbureaus inbrengen bij de overheden, is een knelpunt ziet Facet Advies-eigenaar Tommie Valkenburg. "Dat is ook wel onze zorg. Commercieel gezien zou je zeggen van niet. Maar aan de andere kant: als wij het ook niet meer kunnen behelzen en wij komen ook niet meer aan die mensen. Ja, dan zitten we in hetzelfde schuitje. Dus even heel platgezegd: wij krijgen de vraagstukken dadelijk niet meer opgelost. Dat is eigenlijk mijn zorg."

De gemeente Maashorst spreekt het bestaan van deze risico's tegen. "We huren professionals in met kennis van zaken, die ons helpen bij het opstellen van beleid én die op basis van hun kennis en ervaring adviseren. Daar maken we bij de inhuur afspraken over. Een ingehuurde professional is in de basis dus net zo 'vrij' om te adviseren en tegen te spreken als een ambtenaar in dienst. De gemeente geeft zelf de kaders mee, houdt de regie en maakt vervolgens zelf eerst ambtelijk en daarna bestuurlijk en politiek een afweging."

Heeze-Leende erkent de risico's wel. "Maar in de huidige situatie zijn vaak overheden nog afhankelijk van advies- en kennisbureaus. Dat brengt zeker een risico mee. Als Heeze-Leende zijn wij daarvan ook ons wel degelijk van bewust. Een beleidsadviseur in dienst van de gemeente heeft binding met zijn werkgever. Een ingehuurde beleidsadviseur heeft dat een stuk minder of helemaal niet waardoor de kans bestaat dat ook andere belangen, niet zijnde van het bestuursorgaan, de overhand hebben waardoor de advisering niet onafhankelijk kan zijn. Als gemeente Heeze-Leende hebben dit overigens nooit ervaren bij Facet Advies. Een medewerker van Facet Advies is bijna een ambtenaar."

Verantwoording

Nieuwsuur sprak de afgelopen maanden met wetenschappers, adviesbureaus, bestuurders en ambtenaren van gemeenten en provincies om een beeld te krijgen van de omvang van de inhuur van diensten en personeel voor de energietransitie.

Van twintig gemeenten en alle provincies ontvingen we per opdracht de opdrachtomschrijving, het jaartal, het bedrag, de wijze van aanbesteding en de uitvoerende organisatie (of organisaties), voor zover deze gegevens bij de provincie of gemeente beschikbaar waren. Nieuwsuur heeft deze opdrachten vervolgens gecategoriseerd en geanalyseerd. De conclusies uit dit deel van ons onderzoek zijn gebaseerd op de gegevens zoals de gemeenten en provincies de data bij ons aanleverden. We kozen twintig gemeenten, groot, middel en klein naar bewonersaantal en verspreid over Nederland. De gegevens van de twintig gemeenten zijn niet representatief voor heel Nederland, maar zijn bedoeld om een indicatie te krijgen wat een gemeente zowel inhuurt.

Nieuwsuur publiceert alleen de conclusies en niet de data zelf, omdat met de overheden de afspraak is gemaakt dat zij ook opdrachtbedragen aanleverden. In dit geval gaat het om bedrijfsgevoelige- en concurrentiegevoelige gegevens die de meeste overheden niet openbaar wilden maken, maar onder geheimhouding hebben verstrekt.