Ben Meindertsma
Onderzoeksredactie
Wie bepaalt of alle scholen, of alleen de risicovolle scholen moeten worden bezocht? Al jaren zit er spanning tussen de wens van de Tweede Kamer en de opvatting van de onderwijsinspectie. Waar de één hamert op fysiek en regelmatig toezicht, benadrukt de ander uitvoerbaarheid en effectiviteit. Terwijl de politiek grip probeert te krijgen op het onderwijs in Nederland, hecht de inspectie aan haar onafhankelijkheid.
Maar wat de Kamer niet weet, is dat de inspectie in de praktijk niet doet wat aan de Kamer is beloofd. Een derde van de scholen is jarenlang niet bezocht door de inspectie, zo bleek eerder uit onderzoek van de NOS en Nieuwsuur.
Het beloofde vangnet
In de jaren 90 kwamen inspecteurs nog regelmatig in de klas. Het beleid was om elke school jaarlijks kort te bezoeken, en elke vier jaar uitgebreid - waarbij inspecteurs de les observeerden, en meerdere aspecten van de school beoordeelden.
Maar rond de eeuwwisseling ontstaat de wens om risicogericht te werken. De inspectie wil zich in plaats van op alle scholen, vooral richten op de probleemscholen. Ze detecteert die via een algoritmisch model, vooral gebaseerd op schoolresultaten. Op slechte scholen kan de inspectie, zo is de gedachte, echt het verschil maken.
Kamerfracties van links tot rechts kijken daar anders naar. Want ook op scholen die niet door het risicomodel worden opgemerkt, kan het immers misgaan. Data en cijfers vertellen niet altijd het hele verhaal, hoe betrouwbaar ze ook lijken.
De Kamer dwingt daarom in 2007 een vangnet af: naast het risicogerichte toezicht moet de inspectie elke vier jaar álle scholen blijven bezoeken. De toenmalige bewindspersonen zeggen dit toe.
De belofte om alle basis- en middelbare scholen iedere vier jaar te bezoeken wordt in de jaren die volgen meermaals herhaald, zowel door de inspectie als door verschillende staatssecretarissen en ministers. In 2013, in 2014 (in dit dat jaar maken Kamerleden het zelfs bijna tot een wettelijke verplichting, maar die poging strandt), ook in 2016, en weer in 2017, in 2019, en in 2020.
Van scholen naar besturen
In 2017 krijgt de inspectie er een taak bij: ze gaat voortaan ook naar de schoolbesturen, de managementlagen boven de scholen. Den Haag heeft deze besturen in de loop der jaren steeds meer verantwoordelijkheden gegeven. Zij beheren het onderwijsgeld, en sturen vanuit kantoorpanden vaak meerdere scholen tegelijk aan. De kritiek is echter dat de controle op hun eigen scholen te wensen over laat. De inspectie wil daarom controleren of de besturen hun eigen scholen wel goed aansturen en monitoren.
Het is een grote omslag voor inspecteurs, en leidt tot interne kritiek en discussie binnen de inspectie. In plaats van de klas in, gaat een deel van de inspecteurs nu naar een bestuurskantoor. En in plaats van leerlingen, zien ze dan spreekkamers en vergaderruimtes waar directeuren en bestuurders samenkomen.
Bij een bestuursbezoek gaan inspecteurs wel bij enkele scholen onder dat bestuur langs maar zelden bij allemaal. Bovendien duren deze 'verificatie-onderzoeken' veel korter dan een klassiek inspectiebezoek, en scholen krijgen geen voldoende of onvoldoende. Ze zijn vooral bedoeld om te verifiëren of het klopt wat het bestuur de inspectie over een school vertelt.
Belofte onder druk
Het controleren van schoolbesturen trekt een flinke wissel op de inspectieorganisatie. Er blijft steeds minder tijd over voor grondige schoolbezoeken. Die worden steeds vaker ingeruild voor kortere rondgangen. Deze bezoeken richten zich vaak op landelijke thema's, zoals pesten of schrijfvaardigheid.
Maar zelfs met deze verkorte aanpak lukt het niet om alle scholen eens per vier jaar te bezoeken. Uit inspectiecijfers over 2014-2019, opgevraagd door de NOS en Nieuwsuur, blijkt dat ongeveer een derde van de scholen in een periode van vier jaar niet bezocht zijn. Dat zijn meer dan tweeduizend scholen.
De inspectie meldt dit niet aan de Kamer, en vraagt ook niet om extra personeel om alsnog aan de afspraak te voldoen. Wel schrijft ze in haar jaarverslagen van 2018 en 2019 dat het vierjaarlijkse bezoek "onder druk" staat.
Einde aan de belofte, of toch niet?
In het najaar van 2020 krijgt de inspectie een nieuwe inspecteur-generaal: Alida Oppers. Zij was tussen 2014 en 2020 directeur-generaal Primair en Voortgezet Onderwijs bij het ministerie van Onderwijs. Na haar benoeming begint de inspectie er bij het ministerie actief voor te pleiten om het vierjaarsbezoek af te schaffen. "De inspectie vindt dat het vierjaarlijks schoolbezoek geen meerwaarde heeft", zo tekenen ambtenaren op in een nota van december 2020. Ze stelt voor om de "lijn voor de vierjaarlijkse schoolbezoeken" los te laten.
Ambtenaren realiseren zich waarschijnlijk dat het moeilijk zal worden de Kamer hierin mee te krijgen. De "discussie over de vierjaarsverplichting" speelt immers al heel lang, en de Kamer wil "al over een langere tijd en onafhankelijk van de samenstelling van het kabinet geen aanpassing van de vierjaarsverplichting". De ambtelijke nota signaleert dat de Kamer zorgen heeft over het "zicht op scholen en de mogelijke achteruitgang in kwaliteit als de inspectie niet regelmatig een bezoek brengt".
Om aan de inspectiewens tegemoet te komen, stellen ambtenaren voor om via een Kamerbrief alvast een "opening te creëren". In februari 2021, vlak voor de geplande verkiezingen, gaat er een brief naar de Kamer waarin toenmalig ministers Slob en Van Engelshoven meedelen dat de inspectie het 'voornemen' heeft om met het vierjaarlijkse bezoek te stoppen. Anderhalve maand later wordt een nieuwe Kamer geïnstalleerd.
Vlak voor het zomerreces van 2021 krijgt de nieuwe Tweede Kamer een brief waarin het eerder geuite voornemen concreet wordt gemaakt: het vierjaarlijkse bezoek wordt officieel helemaal afgeschaft. Maar snel na terugkomst van vakantie stellen de nieuwe Kamerleden kritische vragen: hoeveel scholen worden straks dan nog bezocht? Raakt de inspectie hierdoor het zicht op het onderwijs niet kwijt? Heeft de inspectie soms te weinig capaciteit?
Het ministerie stelt de Kamer gerust. Het loslaten was niet ingegeven vanuit een capaciteitstekort. Sterker: "Het vierjaarlijks bezoek van elke school in het funderend onderwijs zou in principe met de huidige financiële middelen kunnen worden gerealiseerd", zo schrijft het ministerie aan de Kamer. De keuze kwam voort uit de wens om het toezicht meer "proportioneel" en "(risico)gericht" in te zetten.
En dan doet het ministerie een nieuwe toezegging, die later van grote betekenis zal blijken. Het vierjaarsbezoek wordt losgelaten, maar het aantal bezoeken zal "niet per se minder" zijn, en "het deel van de scholen dat in vier jaar bezocht wordt" zou "nog steeds fors" zijn, zo antwoordden de ministers van Onderwijs begin november 2021.
Wiersma en de motie van De Hoop
De Kamer neemt hier echter geen genoegen mee. In januari 2022 treedt het kabinet Rutte IV aan, met Dennis Wiersma als nieuwe minister van Onderwijs. Tijdens Wiersma's eerste debat dient Kamerlid Habtamu de Hoop van de PvdA een motie in, waarmee hij verzoekt om het vierjaarlijkse bezoek te behouden.
Wiersma reageert voorzichtig positief. Hij zegt dat als een school het "heel goed doet" eens in de vijf jaar ook voldoende moet zijn, maar dat hij begrijpt dat er een "ondergrens" nodig is - "zodat je zeker weet dat iedereen vaak genoeg gezien is om niet onder de radar te kunnen verdwijnen". Hij vraagt De Hoop om zijn motie aan te houden, zodat hij het voorstel kan uitwerken in de toezichtbrief waar hij mee bezig is.
Noch De Hoop, noch Wiersma, weten op dat moment dat veel scholen überhaupt al jaren geen inspectiebezoek meer hebben gehad - niet eens in de vier jaar, niet eens in de vijf, en niet eens in de acht jaar.
Na het debat gaat Wiersma aan de slag. Hij wil dat de inspectie scherper gaat controleren, en vraagt zijn ambtenaren om verschillende opties uit te werken. Wiersma raakt steeds meer overtuigd van het belang van een vierjaarsbezoek. Uit interne stukken blijkt dat hij zijn ambtenaren zegt dat hij de motie van De Hoop "volledig" wil uitvoeren.
De conceptnota:
Weerstand
Maar dit stuit op weerstand bij de inspectietop. Volgens inspecteur-generaal Oppers zou het uitvoeren van de motie veel geld en personeel kosten: zo'n 21 miljoen euro, en 163 fte, tekenen ambtenaren op in voorbereidende nota's. Hierbij valt op dat de inspectie de motie van De Hoop zwaarder interpreteert dan deze daadwerkelijk is geformuleerd. De inspectie, en in navolging de ambtenaren op het departement, leggen de motietekst uit alsof deze vereist dat alle scholen elke vier jaar aan een uitgebreid kwaliteitsonderzoek worden onderworpen.
In werkelijkheid vraagt de motie slechts om een "bezoek". Dit zou ook kunnen betekenen: een korter verificatie-onderzoek of thema-onderzoek, zoals de inspectie eerder jarenlang had ingezet. Kamerlid De Hoop reageert achteraf verbaasd: "Ik wilde geen streng kwaliteitsonderzoek om de vier jaar, ik wilde dat men er gewoon ís." De gang van zaken wekt bij hem de indruk dat de inspectie bewust een stevigere interpretatie koos, om de motie niet uit te hoeven voeren. "En dat is niet hoe het hoort", aldus het Kamerlid.
De inspectie zegt nu dat zij op dat moment tot de conclusie was gekomen dat alléén kwaliteitsonderzoeken zinvol waren, en niet de kortere bezoeken. Daarom legde zij de motie op deze manier uit. Ze deelde deze afwegingen echter niet met de Kamer.
Inspecteur-generaal Alida Oppers voert de druk op Wiersma in het najaar van 2022 verder op. Ze stuurt hem persoonlijk een brief, waarin ze waarschuwt dat zijn voorstellen "tot serieuze problemen in de uitvoering" leiden. Ze ziet een "risico" dat "het doen van onderzoeken en het langslopen van alle scholen een doel op zich wordt". Ook stelt ze dat Wiersma zich te veel bemoeit met haar werkwijze, en dat hij daardoor de onafhankelijkheid van de inspectie onder druk zet.
Praktijk is anders
In november stuurt Wiersma zijn langverwachte toezichtbrief naar de Kamer. In die brief staat dat Wiersma het eens is met De Hoop dat een "periodieke toets" van belang is. Voor de uitvoering van zijn motie is een "uitbreiding van de capaciteit benodigd", schrijft Wiersma - en die uitbreiding komt er ook. Hij trekt jaarlijks 15,5 miljoen euro extra uit voor extra inspecteurs, zodat "met meer scholen contact" is en inspecteurs vaker "daar zijn waar het gebeurt: op scholen en in de klassen". De brief preciseert echter niet hoe vaak zo'n periodieke toets precies moet plaatsvinden.
Toch gaan Kamerleden er nog altijd vanuit dat een groot deel van de scholen periodiek bezocht wordt door de inspectie. Het vierjaarsbezoek is weliswaar losgelaten, maar het ministerie had in 2021 immers ook al toegezegd dat het aantal bezoeken "niet per se minder" zou worden, en nog steeds "fors" zou zijn. Bovendien noemde Wiersma in een debat de periode van eens in de vier of vijf jaar, en schreef hij in zijn brief dat hij hechtte aan een "periodieke toets".
De praktijk is anders. Sinds 2021 is twee derde van alle basisscholen niet meer bezocht door de inspectie. Als de NOS en Nieuwsuur deze informatie publiceren, reageert de Kamer geschrokken.
Wiersma: voor iedereen glashelder
Inspecteur-generaal Alida Oppers begrijpt die reactie niet, zegt ze desgevraagd. Ze gaat niet in op de toezegging van het ministerie, maar wijst op haar eigen jaarverslagen. Daarin staat volgens haar "kristalhelder" dat de inspectie "risicogericht" werkt. "En risicogericht is natuurlijk niet periodiek", aldus de inspecteur-generaal. "Ik vind het buitengewoon spijtig dat er misverstanden bestaan, maar het verbaast me wel en ik vind het jammer." De inspecteur-generaal wijst op haar eigen verslaglegging, daar is volgens haar "geen woord Frans bij".
De inspectie schrijft in haar jaarverslagen inderdaad een aantal keer dat het vierjaarsbezoek is losgelaten, maar gebruikt daarbij vergelijkbare termen als het ministerie: "niet per se minder onderzoek op schoolniveau", en "niet langer een op zichzelf staand doel". Uit niets valt op te maken dat een meerderheid van de scholen inmiddels niet meer wordt bezocht.
Oppers zegt dat men er gewoonweg niet meer vanuit kan gaan dat de inspectie elke vier of vijf jaar een school bezoekt. Daar is volgens haar ook helemaal geen capaciteit voor. En dat staat volgens haar ook in de brief van voormalig minister Wiersma. Hij trok weliswaar 15,5 miljoen extra uit, maar dat was volgens Oppers niet genoeg. Zelfs niet als men voor een lichter type bezoek zou kiezen. Waar Oppers dit op baseert is onduidelijk. Een jaar eerder, in 2021, zei het ministerie nog dat het vierjaarsbezoek kon worden uitgevoerd met de toenmalig beschikbare financiële middelen.
Anders dan Oppers, zegt het ministerie inmiddels dat in 2021 bij de Kamer wel degelijk de "verwachting is gewekt" dat "nog steeds een groot aantal scholen bezocht zou worden". "Aan die verwachting is niet volledig voldaan, en dat betreuren wij", zo liet staatssecretaris Paul aan de Kamer weten.
Wiersma moet uiteindelijk vroegtijdig zijn ministerspost verlaten, omdat hij wordt beschuldigd van 'grensoverschrijdend gedrag'. De oud-minister laat de NOS en Nieuwsuur desgevraagd weten dat het hoofdstuk voor hem is afgesloten maar hij benadrukt wel dat hij inderdaad wilde dat de inspectie elke vier jaar alle scholen zou bezoeken. Die koers was volgens hem "voor iedereen glashelder".
Toch wel een afspraak
Als de NOS en Nieuwsuur in de zomer van 2024 bezoekcijfers opvragen bij de inspectie, en vragen naar de belofte om alle scholen elke vier jaar te bezoeken, reageert de toezichthouder in eerste instantie terughoudend. "Bij ons als inspectie wordt de indruk gewekt dat de vierjaarscyclus wordt beschouwd als een verplichting, maar formeel gezien is er geen afspraak of verplichting."
Twee maanden later, in oktober, erkent de inspectie dat er toch wél een afspraak bestond om scholen elke vier jaar te bezoeken. En dat die afspraak niet is nagekomen. De wijze van haar registratie was "destijds niet volledig", en "dit heeft onbedoeld geleid tot het rapporteren op basis van onvolledige informatie. Dit had niet zo gemoeten." Of de inspectie al die jaren wist dat ze de afspraak niet naleefde, is onduidelijk. "Wij stellen ons diezelfde vraag", zegt Oppers.
Ook het ministerie van Onderwijs had overigens lang de tijd nodig om vragen van de NOS en Nieuwsuur serieus te onderzoeken. Een woordvoerder zegt aanvankelijk bij herhaling dat het "uitgangspunt" was om alle scholen elke vier jaar te bezoeken, en dat er geen toezegging of belofte aan de Kamer was geschonden. Inmiddels is men daar op teruggekomen, en erkent dat het over de periode 2014-2019 toch "niet is gelukt" is om alle basisscholen eens per vier jaar te bezoeken. Niet uit te sluiten is dat dit ook geldt voor middelbare scholen, en "over een wat langere periode dan vanaf 2014". Ook vond de informatievoorziening aan de Kamer plaats op grond van onvolledige inspectie-rapportages, zegt het ministerie.
Staatssecretaris Paul van Onderwijs laat de Auditdienst Rijk onderzoek doen naar de gang van zaken bij de inspectie. Een Kamermeerderheid heeft bovendien een debat aangevraagd over de kwestie, die zal in het nieuwe jaar plaatsvinden.
En Alida Oppers? Die laat weten dat ze "altijd bereid" is om een toelichting te geven, als de Kamer dat wil.
Eind 2023 doet de inspectie voor het eerst in lange tijd een steekproef onder een paar honderd willekeurige scholen. Dan blijkt dat de inspectie 20 procent van deze scholen een onvoldoende moet geven. Dat betekent dat er mogelijk meer dan duizend scholen in Nederland zijn die eigenlijk een onvoldoende zouden moeten krijgen, maar dat niet weten. Omdat de inspectie ze niet meer bezoekt.
Deze reconstructie kwam tot stand op basis van een analyse van openbare parlementaire stukken en bestudering van documentatie van de Onderwijsinspectie. Ook is met een beroep op de Wet Open Overheid informatie opgevraagd over de toezichtbrief van voormalig minister Wiersma. Daarnaast is gesproken met onder anderen betrokken oud-Kamerleden, beleidsmedewerkers en voormalig medewerkers van de onderwijsinspectie. Tevens zijn meerdere gesprekken gevoerd met de inspectie zelf, waarbij verschillende leidinggevenden, woordvoerders en beleidsmedewerkers betrokken waren. Er is ook geprobeerd om een gesprek te voeren met het ministerie van Onderwijs, maar het departement zag hiervan af. Wel zijn delen van bovenstaande reconstructie aan het ministerie voorgelegd ter controle op feitelijke onjuistheden.
Lees hier de verantwoording van dit onderzoek.
