Gedupeerde ouders demonstreren in Rotterdam ANP

De Raad van State (RvS) heeft te lang volgehouden dat het juridisch noodzakelijk was dat de Belastingdienst zelfs bij hele kleine overtredingen de complete kinderopvangtoeslag terugvorderde van ouders. Deze alles-of-niets-lijn had eerder teruggedraaid kunnen en moeten worden, stelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de RvS in een rapport waarin de eigen rol in de toeslagenaffaire tegen het licht wordt gehouden.

"Ouders die in de problemen zijn gekomen omdat wij te lang de strenge lijn hebben toegepast, bieden wij onze excuses aan. We hadden deze ouders betere rechtsbescherming moeten bieden", zegt voorzitter Bart Jan van Ettekoven van de Afdeling bestuursrechtspraak.

Veel toeslagenouders die in de problemen kwamen door de aanpak van de Belastingdienst wendden zich tot de bestuursrechter en eventueel daarna tot de Raad van State. Zowel lagere rechters als de RvS stelden de Belastingdienst vaak in het gelijk.

Volgens de Belastingdienst schreef de wet voor dat elke overtreding van de regels moest leiden tot het terugvorderen van de complete kinderopvangtoeslag. Daardoor ontstonden situaties waarin ouders bijvoorbeeld vanwege een schuld van een kleine 80 euro 27.500 euro moesten terugbetalen.

Lijn vaststellen in rechtspraak

De Raad van State is zowel een adviseur van de overheid als de hoogste bestuursrechter van Nederland. Een van de taken van de RvS is om te zorgen voor rechtseenheid en rechtsgelijkheid. De interpretatie van de Afdeling bestuursrechtspraak van bepaalde wetten levert een lijn op die lagere rechters vaak volgen. Daarbij wordt onder meer gekeken naar de wettekst en naar wat de bedoeling van een wet is.

In de toeslagenaffaire heeft de Raad van State de interpretatie gevolgd van de Belastingdienst, die een alles-of-niets-lijn voorstond. Maar uit zowel de wet als de behandeling van de wet in het parlement bleek niet dat die alles-of-niets-lijn de bedoeling was en dat er voor rechters geen ruimte was om daar van af te wijken, concludeerde de parlementaire commissie die onderzoek deed naar de toeslagenaffaire.

Binnen de overheid en binnen de RvS werd al jarenlang intern kritiek geuit op de alles-of-niets-benadering die in de periode 2011-2012 is vastgesteld. Toch paste de RvS pas in 2019 die lijn aan en kwam er ruimte voor rechters om rekening te houden met proportionaliteit.

De RvS "zat vast in een zelf gecreëerde juridische 'fuik' ", staat in het rapport 'Lessen uit de kinderopvangtoeslagzaken'. Het met een duidelijke lijn bieden van rechtseenheid en rechtsgelijkheid vond de RvS lange tijd belangrijker dan per geval te bekijken wat evenredig was. Maar, zo stelt de RvS nu, "rechtseenheid en rechtsgelijkheid zijn geen doelen op zich als de uitkomst in het individuele geval niet (meer) overtuigt".

Meer interne tegenspraak nodig

Eerder bracht het overlegorgaan voor bestuursrechters (LOVB) al een rapport uit over hoe zij met toeslagenzaken zijn omgegaan. Het LOVB concludeerde dat te makkelijk de lijn van de RvS gevolgd is. Veel rechters zeiden ook ongemak te hebben gevoeld bij de strenge interpretatie van de regels. In de toekomst moeten rechters meer hun eigen rechtsgevoel durven volgen, was een van de aanbevelingen. Een andere aanbeveling was om meer interne tegenspraak te organiseren.

Dat laatste is ook een les die de RvS trekt uit de evaluatie van het eigen handelen in de toeslagenaffaire. "De reflectie heeft geleerd hoe belangrijk voldoende ruimte voor het intern debat is", zegt de RvS. Het uitzetten van lijnen blijft belangrijk, maar "bij het uitzetten van lijnen moeten deze niet meteen worden 'dichtgetimmerd' ", is een andere les. "Lijnen moeten ruimte laten voor een rechtvaardige uitkomst in het individuele geval."

'Medeplichtig aan discriminatie'

Ook zegt de RvS zich kritischer op te stellen tegenover overheidsorganen, omdat burgers door de machtsverhouding per definitie in het nadeel zijn. De rechter moet er minder snel op vertrouwen dat de informatie die bijvoorbeeld de Belastingdienst aanlevert compleet en juist is en de burger "de helpende hand bieden" door als rechter zelf ook actief onderzoek te doen.

De RvS heeft veel kritiek gekregen om de jarenlange starre houding. Voorzitter Aleid Wolfsen van de Autoriteit Persoonsgegevens noemde de RvS woensdag "medeplichtig aan discriminatie". In veel gevallen hadden slachtoffers in de toeslagenaffaire een dubbele nationaliteit. "Als je dat niet hebt gezien, is er iets mis met je waarnemingsvermogen", aldus Wolfsen.

STER reclame