Ambtenaren hebben dubbele pet op als het om Schiphol gaat

• Ben Meindertsma en Hugo van der Parre

  Researchredacteuren

Het ministerie van Infrastructuur lijkt op een slager die zijn eigen vlees keurt bij het opstellen én het beoordelen van het milieueffectrapport (MER) van Schiphol. Dat zeggen juristen na lezing van e-mails waaruit blijkt dat medewerkers van Schiphol en ambtenaren van het ministerie nauw samenwerken bij het opstellen van het milieurapport. De NOS heeft die mails (.pdf) in handen gekregen via de Wet openbaarheid van bestuur.

Omdat Schiphol wil groeien, stelt de luchthaven het milieueffectrapport op. Op basis daarvan wordt beslist of de luchthaven inderdaad verder kan groeien of dat het te veel overlast veroorzaakt.

Naar nu blijkt helpen ambtenaren van het ministerie van Infrastructuur met het opstellen van het milieueffectrapport, maar moeten die ambtenaren het later ook goedkeuren.

'Onverstandig'

De juristen hebben kritiek op die gang van zaken. "Op deze manier is het heel lastig om met een neutrale bril het milieueffectrapport te beoordelen", stelt advocaat Marcel Soppe. "Wellicht dat het strikt juridisch nog verdedigbaar is, maar uit het oogpunt van bestuurlijke integriteit is dit onverstandig", aldus hoogleraar omgevingsrecht Chris Backes.

Jurist Gijs Hoevenaars van de onafhankelijke Commissie MER zegt desgevraagd het met beide juristen eens te zijn: "Om de schijn van partijdigheid te voorkomen zou je beide rollen strikt moeten scheiden".

Minister is verrast

Minister van Nieuwenhuizen is verrast door de kritiek, die nieuw is voor haar. Ze wijst erop dat deze procedure al drie jaar lang wordt gevolgd. "Het is gebruikelijk dat er overleg is met de overheid bij dit soort processen", stelt ze. "Dat er contact is over de inhoud lijkt me normaal." Ze benadrukt dat ze wil kijken hoe het anders zou kunnen in de toekomst, mocht daar behoefte aan zijn.

GroenLinks-Kamerlid Kröger vindt het "niet goed voor het vertrouwen van omwonenden, dat er sprake lijkt te zijn van dubbele petten".

D66-Kamerlid Paternotte waarschuwt dat daardoor "mensen het gevoel hebben dat de slager hier zijn eigen vlees aan het keuren is en niet weten of ze wel af kunnen gaan op zo'n milieurapport".

Bureau van de minister

Het milieueffectrapport speelt een cruciale rol in de discussie over de groei van Schiphol. Op basis van dat rapport kan namelijk worden berekend of en hoeveel Schiphol na 2020 kan groeien. Door het rapport wordt bijvoorbeeld duidelijk wat de geluidsoverlast voor de omgeving zal zijn. Omwonenden, vliegmaatschappijen en gemeenten wachten al bijna twee jaar op het rapport, waarvan de publicatie al meerdere keren is uitgesteld. Het wordt nu aan het begin van de zomer verwacht.

Schiphol moet het rapport opstellen en huurt hiervoor een gespecialiseerd bedrijf in dat uitrekent wat de milieu-impact is van een nieuw luchthavenbesluit. Vervolgens controleert een tweede bureau in opdracht van het ministerie het rapport. Daarna wordt het naar de Commissie MER gestuurd waar een team van onafhankelijke deskundigen controleert of de berekeningen kloppen. Het rapport belandt uiteindelijk op het bureau van minister Van Nieuwenhuizen, die moet beoordelen of het luchthavenbesluit gewijzigd kan worden.

34 e-mailwisselingen

Ambtenaren op het ministerie zijn zeer intensief betrokken bij het opstellen van het milieurapport, blijkt uit de e-mails die de NOS heeft verkregen. Tussen april en november vorig jaar - de periode dat de tweede versie van het rapport geschreven werd - was er 34 keer mailcontact tussen ambtenaren van het ministerie en Schiphol over het rapport. Mogelijk is er daarna nog contact geweest, maar de documenten die zijn opgevraagd gaan slechts over de periode tot half november.

Meerdere keren vonden er bijeenkomsten plaats met ambtenaren en medewerkers van Schiphol, blijkt uit de e-mails. Minstens twee daarvan waren met het 'kernteam MER', een werkgroep van ambtenaren, medewerkers van Schiphol en het bureau dat de berekeningen namens Schiphol uitvoert.

Op deze bijeenkomsten werd onder andere gesproken over de uitwerking van de '50-50 regel' (de afspraak dat Schiphol na 2020 de helft van de geluidswinst mag gebruiken om te groeien), hoe om te gaan met aangenomen moties van Kamerleden, en werden er afspraken gemaakt over welke informatie zou worden gedeeld met omwonenden en gemeenten in de Omgevingsraad van Schiphol.

Zwaar beladen project

Volgens de juristen is het niet ongebruikelijk dat er contact is tussen de overheid en het bedrijf dat het milieurapport opstelt. Het zorgt ervoor dat alle alternatieven en aanvullende eisen die de overheid heeft ook worden meegerekend.

Het probleem is volgens beide juristen dat de samenwerking hier zo nauw is, dat je de uiteindelijke beoordeling aan andere ambtenaren over zou moeten willen laten. "Hoe kan je de kwaliteit van een rapport goed beoordelen, als je zelf nauwe betrokkenheid hebt bij de opstelling ervan?", vraagt Soppe zich af. "Neem als overheid, zeker bij een maatschappelijke zwaar beladen project, je verantwoordelijkheid en trek dat uit elkaar."

Negeren van wettelijke voorschriften

Hoogleraar Chris Backes gaat nog iets verder. Hij is van mening dat Schiphol helemaal niet de initiatiefnemer van het milieueffectrapport kan zijn, omdat het hier gaat om een rapport in het kader van het wijzigen van een 'Algemene maatregel van bestuur': het luchthavenbesluit. Bedrijven kunnen niet het initiatief nemen om zo'n maatregel te wijzigen, dat mag alleen de overheid, vindt hij. Gijs Hoevenaars van de Commissie MER bevestigt de lezing van Backes. Hoewel het ministerie er al jaren vanuit gaat dat Schiphol de initiatiefnemer is, is het ministerie feitelijk zowel 'initiatiefnemer' als 'bevoegd gezag', stelt de Commissie MER.

Sinds mei vorig jaar is het in dit soort situaties wettelijk verplicht om als overheid een 'Chinese muur' te bouwen tussen de afdeling die zich bezig houdt met het opstellen van het rapport en de afdeling die het later moet beoordelen. Dit moet ook nog eens in een "beschrijving van procedures en werkprocessen" zijn vastgelegd. "Die nieuwe wettelijke verplichting is in dit geval nog net niet van toepassing, maar de wet is er niet voor niets", vindt Backes. Hij vindt dat het ministerie zich daar niet achter zou moeten verschuilen en de wettelijke voorschriften gewoon zou moeten uitvoeren.

Dat het ministerie de wettelijke voorschriften negeert is opvallend, omdat het ministerie er bij het milieueffectrapport in het kader van luchthaven Lelystad wel voor gekozen heeft om zelf de initiatiefnemer te zijn en een scheiding aan te brengen tussen twee afdelingen op het ministerie.