Wat als een meerderheid 'nee' zegt bij het Oekraïne-referendum?
Wat gebeurt er als bij het referendum op 6 april blijkt dat een meerderheid tegen het associatieverdrag met Oekraïne is? Het is een vraag waar het kabinet vooralsnog geen antwoord op wil geven. Tegelijkertijd is het ook een vraag waar moeilijk een antwoord op te geven is.
Bij een 'nee' ligt de bal bij de Nederlandse politiek. Het gaat om een raadgevend referendum; de uitkomst kan daarom worden genegeerd door de politiek. Het kabinet, de Tweede Kamer en de Eerste Kamer moeten zich na het referendum opnieuw buigen over het verdrag.
Of een 'nee' als uitkomst van het referendum wordt overgenomen, hangt onder meer af van de mate waarin het ‘nee’ klinkt, zegt politiek verslaggever Xander van der Wulp van de NOS. “Als zestig procent komt opdagen en tachtig procent van hen is tegen, geeft dat een hele andere dynamiek dan wanneer dertig procent komt opdagen en maar een krappe meerderheid tegenstemt."
Als minder dan dertig procent komt opdagen, is het referendum sowieso niet geldig en kan het kabinet de uitslag naast zich neerleggen.
Wat bedoelt de kiezer?
Komt meer dan dertig procent opdagen en zijn de nee-stemmers in de meerderheid, dan moet de politiek bepalen wat de kiezer precies met een ‘nee’ bedoelt. Moet het hele verdrag van tafel? Zijn kiezers het niet eens met een deel van de inhoud? Of is het toch een stem tegen de Europese Unie?
“De uitkomst van het referendum is zo zwart-wit dat je niet weet wat je precies moet veranderen om aan de wens van de kiezer te voldoen”, zegt hoogleraar internationaal publieksrecht Marcel Brus van de Rijksuniversiteit Groningen.
De politieke ruimte om te onderhandelen is heel klein.
Als het kabinet gehoor wil geven aan een ‘nee’-stem, dan zijn de mogelijkheden daarvoor sowieso beperkt. Het gaat namelijk om een Europees verdrag: Nederland heeft de bevoegdheid om daarover te onderhandelen, net als andere EU-landen, grotendeels uitbesteed aan de Europese Unie. “De politieke ruimte om hierover te onderhandelen is heel klein”, meent Brus.
Dat ‘Europese’ deel van het verdrag, dat vooral over economie en handel gaat, is zelfs al in werking getreden, tot onvrede van tegenstanders van het verdrag. Zelfs als Nederland tegenstemt, blijft dat gewoon gelden, hoewel dit deel formeel nog niet is ingegaan. De kans dat dat wordt teruggedraaid, is volgens deskundigen klein.
Mensenrechten en corruptie
Het deel van het verdrag dat deels nog wel onder de bevoegdheid van Nederland valt, bevat passages over mensenrechten, bestrijding van corruptie en een intentieverklaring om samen te werken op militair gebied. Dat deel kan wel worden tegenhouden: als Nederland het verdrag niet ratificeert, treedt dat deel in ieder geval in Nederland niet in werking.
Nederland zou ratificatie door de EU dan kunnen blokkeren, al is dat volgens Peter van Elsuwege, hoogleraar Europees recht aan de Universiteit van Gent, niet zo waarschijnlijk. "Dat zou lastig uit te leggen zijn, aangezien vrijwel identieke akkoorden met Moldavië en Georgië zonder problemen zijn goedgekeurd."
Die impasse kan een tijdje duren, maar is niet ideaal, zegt hoogleraar staatsrecht Wim Voermans. “Je schoffeert dan eigenlijk wel een beetje de andere 27 lidstaten, die het verdrag wel hebben geratificeerd”, zegt hij. Een definitieve oplossing is daarom wel gewenst.
De geschiedenis leert dat de EU zich door referenda niet snel van koers laat veranderen.
Als die definitieve oplossing er komt, zal er wat betreft het handels- en economiedeel weinig veranderen, verwacht Voermans. “Het meest waarschijnlijke scenario is dat de EU-trein doordendert voor wat betreft de handelsonderdelen”, zegt hij. Over dat deel kan de Europese Unie namelijk zelf onderhandelen met Oekraïne, zonder goedkeuring van de EU-lidstaten.
“De geschiedenis leert dat de EU zich door referenda niet snel van koers laat veranderen en verdragen na wat cosmetische wijzigingen of kleine aanpassingen gewoon doorzet”, zegt Voermans. Voor het overige deel van het verdrag, waar Nederland nog wel iets over te zeggen heeft, zou er een uitzonderingsclausule kunnen komen. “Dat bevestigt wel het beeld van een ondemocratische, niet te stoppen unie”, meent Voermans.
Uitzondering
Een andere optie is dat er een uitzondering aan het verdrag wordt toegevoegd om de zorgen van de Nederlandse kiezer weg te nemen. “Als Nederland bijvoorbeeld zegt het belangrijk te vinden dat het verdrag duidelijk niet gezien mag worden als opstap tot EU-lidmaatschap van Oekraïne, is het mogelijk een verklaring op te nemen waarin staat dat Nederland het verdrag nadrukkelijk niet ziet als eerste stap tot toetreding”, zegt Van Elsuwege.
Ook een optie is om met alle 28 EU-landen, Oekraïne en de Europese Commissie om de tafel te gaan zitten en een nieuwe versie van het verdrag op te stellen. “Dat is de beste optie. Want het meest democratisch”, zegt Voermans. “Maar die optie acht ik niet heel waarschijnlijk.” Dat zou het Nederlandse ‘nee’ wel heel erg uitvergroten, denkt hij.
Voermans ziet dat de discussie over het associatieverdrag zich soms lijkt te verbreden tot een discussie over de hele EU. “En dat snap ik voor een deel best”, zegt hij. “Een deel van de Nederlanders wil iets uitdrukken. Laten weten dat wij als lidstaat toch iets te zeggen moeten hebben.”
Als het verdrag bij een nee-stem dan toch gewoon doorgaat, is dat een risico voor de Europese Unie, denkt Voermans. “De bevolking in de lidstaten blijft dat niet slikken”, denkt Voermans.
Ook Willem van Genugten, hoogleraar Internationaal Recht aan de Universiteit Tilburg kan zich indenken dat nee-stemmers gefrustreerd zijn over het feit dat ze weinig te zeggen hebben over EU-besluiten.
Een nee-stem heeft belangrijke keerzijdes, benadrukt Van Genugten. “Het is goed voor het democratische gevoel van een deel van Nederland in relatie tot de EU. Maar het draagt niet bij aan een stabieler Oekraïne”, zegt hij. “Nederland heeft baat bij een sterke Europese Unie met stabiele buitengrenzen.”
Eén ding is zeker: op 7 april is de politiek aan zet. Neemt die de uitslag van het referendum over, of niet? Wat daarna gebeurt, blijft volgens deskundigen koffiedik kijken.