Door Wim Voermans, hoogleraar staats- en bestuursrecht Universiteit Leiden
In de discussies over de Europese Grondwet (EGW) komt vaak de vraag op of de EGW wel een echte grondwet is of slechts een grondwettelijk verdrag. Sommigen vinden de benaming Grondwet misleidend en lezen er een vorm van propaganda in (Rouvoet bijvoorbeeld).
Anderen spreken van 'slechts' een verdrag, wat op zich verhullend taalgebruik is omdat de titel van het EGW-verdrag duidelijk maakt wat de bedoeling is: 'Verdrag tot vaststelling van Grondwet voor Europa'. Dus als het verdrag wordt aangenomen wordt daarmee een Grondwet voor Europa vastgesteld. Maar dat is een louter woordenspel.
Is die Europese Grondwet, nu ook werkelijk, naar inhoud gemeten, een 'echte' grondwet? Dat hangt er van af.
Basisspelregels
Wat een grondwet is hangt sterk af van datgene wat je onder 'grondwet' verstaat. In Nederland wordt onder 'grondwet' in de wandeling wel verstaan: de basisspelregels van de inrichting en het functioneren van een staat. Grondwet en staat zijn in deze duiding nauw met elkaar verbonden.
Volgens sommigen gaat dat zelfs zo ver dat het grondwetsbegrip onlosmakelijk verbonden is met een staat; geen staat dan ook geen grondwet. Ergo: de Europese Grondwet kan, bij gebreke aan een onderliggende staat, ook geen echte grondwet heten.
Dit was ook positie die de ondertekenaars van de motie Herben in 2003 betrokken toen ze de regering vroegen de term 'grondwet' niet meer te gebruiken voor het grondwettelijke EGW-verdrag. Die positie is om een aantal redenen niet houdbaar. In deze wereld hebben wel grondwetten bestaan (en misschien nog steeds) die eigenlijk geen staat meer regeren. Joegoslavië is daar een tijdje een voorbeeld van geweest.
Verder is het zo dat onder een goedgekeurde Europese Grondwet de Europese Unie in technisch-volkenrechtelijke zin geldt als een 'staat'. Je kunt heel best een staat zijn zonder dat je een natie bent. En je kunt ook zo leert de constitutionele geschiedenis - heel best een grondwet starten via een verdrag.
Over wat een grondwet precies is, is dus verschil van mening mogelijk.
Algemeen
In de staatsrechtelijke doctrine wordt het begrip grondwet in het algemeen in drie betekenissen gebruikt. De eerste betekenis van grondwet is die van de constitutie als oprichtingshandeling. De grondwet is in die visie een in een document neergelegde handeling waarvan het gevolg is dat er een grondwettelijke rechtsorde (ambten, organen en bevoegdheden) wordt ingericht. Je zou dit een formeel constitutiebegrip kunnen noemen.
Grondwet wordt, in een tweede betekenis, ook wel opgevat als een systeem van regels gericht op de begrenzing van overheidsmacht. Volgens deze functionele opvatting is een grondwet vooral gericht op toedeling en begrenzing van overheidsbevoegdheden, de regeling en begrenzing van openbare machtsuitoefening.
In een derde benadering, het politieke constitutiebegrip, is een grondwet exclusief verbonden aan de nationale staat. In deze, nauw met de idee van volkssoevereiniteit verbonden, betekenis is de constitutie vooral een politieke handeling: de grondwet is de uiting van de wil van een soeverein volk of natie om zichzelf als een zelfstandige politieke eenheid te manifesteren (zelfbeschikking) en zichzelf daartoe als staat te organiseren (constitutionele autonomie).
In deze laatste benadering gaat de verbondenheid van staat en grondwet dus nog verder dan in de opvatting die ik hiervoor noemde. Een grondwet veronderstelt volgens deze lijn niet louter een staat (kortweg: territorium, bevolking, effectieve gezagsuitoefening), maar een staat die uitdrukking is van de wil van een natie of volk die zich in een staat wil verenigen en organiseren. Het klassieke voorbeeld van deze politiek-normatieve opvatting van het begrip is terug te vinden in de preambule van de US constitution.
Nederlandse Grondwet
Gelegd langs de meetlat van het politiek-normatieve grondwetsbegrip mag de Nederlandse Grondwet eigenlijk ook geen grondwet mag heten. Onze Nederlandse Grondwet is niet rechtstreeks gegrondvest op de volkssoevereiniteit, maar op een soort afspraak tussen de erfelijke koning en het Nederlandse volk.
Toch zal niemand, om die loutere redenen, de Nederlandse grondwet, geen echte grondwet noemen.
Net als de Nederlandse grondwet is de Europese grondwet zo wordt wel aangenomen een echte grondwet in de eerste en tweede betekenis van dat begrip.
Inhoudelijk doet de Europese Grondwet wat van een grondwet mag worden verwacht: het richt de Europese Unie op, roept instellingen in het leven, het verdeelt de machten en bevoegdheden, en stelt grenzen aan de uitoefening van overheidsmacht (deel I), het kent de burger grondrechten toe (deel II), verankert het beginsel van democratisch en transparant overheidsbestuur, en maakt de rechter bevoegd te oordelen over geschillen. Dat veel van die bepalingen al in eerdere verdragen zaten doet daar niet aan af.
Het bewijst eerder dat de Unie al eindweegs op de weg van de constitutionalisering was.
Deel deze pagina
»
»
»