In december 2001 besloten de Europese regeringsleiders in het Belgische Laken de weg te banen voor een Europese grondwet. De Unie moest democratischer, transparanter en efficiënter worden, vooral met het oog op de uitbreiding met tien lidstaten, in mei vorig jaar. Met in totaal 25 lidstaten, en mogelijk nog verdere uitbreiding in het verschiet, wordt snelle besluitvorming in de EU volgens de oude verdragen steeds moeilijker.

Aan de grondwet is jaren gewerkt. Een Europese Conventie onder voorzitterschap van de Franse oud-president Giscard d'Estaing stelde in 2002 en 2003 een concept-grondwet op, maar pas in juni 2004 werden de Europese leiders het in Rome eens over de definitieve tekst.

Lang niet alles is nieuw. De Europese constitutie brengt alle verdragen en overeenkomsten die de EU-landen in het verleden hebben gesloten bij elkaar, zoals economische verdragen en het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens. Daarnaast staan er afspraken in om tot snellere besluitvorming te komen in de Unie. En, niet onbelangrijk, de EU wordt met de grondwet een rechtspersoon, essentieel voor het sluiten van nieuwe verdragen.

Een aantal voorstellen van de Conventie haalde het niet, zoals een naamsverandering van de EU en een verwijzing naar God of het christendom in de inleiding. Maar het meeste is - in compromisvorm - overeind gebleven.

In het huidige systeem wordt om de zes maanden steeds een van de lidstaten voorzitter van de Unie. In plaats daarvan komt er een permanente voorzitter voor 2,5 jaar. Die wordt gekozen door de Europese Raad, waar alle regeringsleiders zitting in hebben. Ook het Europees Parlement moet goedkeuring verlenen. De permanente voorzitter zal meer invloed en status hebben dan de roulerende voorzitters, maar hij staat niet boven de Europese Raad.

Echt iets nieuws: een poging om te komen tot een Europese minister van Buitenlandse Zaken. Die zal worden gekozen door de Europese Raad. Hij is verantwoordelijk voor het buitenlands beleid van de Unie en combineert de functies van Europees Commissaris en Hoge vertegenwoordiger voor Buitenlands beleid. Dat lijkt meer dan het is, want de minister mag zich alleen uitspreken over zaken waarover overeenstemming bestaat, zoals de Routekaart voor het Midden-Oosten. De lidstaten hebben wel afgesproken tot een gezamenlijk buitenlands en defensiebeleid te komen, maar alle landen houden een veto op die terreinen.

Nieuw is ook de manier van stemmen die in de Grondwet is vastgelegd. Over de meeste onderwerpen wordt volgens de grondwet met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen beslist. Dat wil zeggen, er is een meerderheid nodig van lidstaten die samen minstens 65 procent van de bevolking van de EU vertegenwoordigen. Dat voorkomt dat een groot aantal kleine lidstaten een beslissing kunnen forceren tegen de zin van de grote EU-landen.

Tegelijkertijd zijn voor een besluit wel de stemmen van 55 procent van de lidstaten van de EU nodig, dus van minstens veertien landen. Daarmee wordt weer voorkomen dat een paar grote landen, bijvoorbeeld Duitsland, Frankrijk, Polen en Spanje, er een belangrijke beslissing door jagen waar de meerderheid zich niet in kan vinden.

Op enkele terreinen houden landen hun vetorecht: Buitenlandse Zaken, Defensie en Belastingen. Voor andere gevallen is er nog een "noodrem": lidstaten die worden weggestemd kunnen nog naar de Europese Raad stappen om hun gelijk te halen.

De Europese Commissie, het dagelijkse bestuur van de EU die wetgeving voorstelt en uitvoert, telt sinds vorig jaar 25 leden, één voor iedere lidstaat. Dat is veel te veel voor een soepel bestuur. Dus wordt dat aantal in 2009 teruggebracht, als de huidige commissie terugtreedt. 

De commissie zal dan bestaan uit een aantal leden dat overeenkomt met tweederde van het aantal lidstaten, tenzij de regeringsleiders voor die tijd anders beslissen. Waarschijnlijk blijven er dan 17 of 18 commissarissen over.

Het Europarlement, het enige democratisch gekozen instituut in de EU, krijgt meer macht. Als een meerderheid van het EP zich niet kan vinden in een Europese wet, zal die niet in werking treden. De hervorming is een erkenning van het feit dat het parlement de afgelopen jaren steeds meer invloed heeft gekregen. 

Maar ook de nationale parlementen krijgen wat meer grip op Brussel. Als een volksvertegenwoordiging meent dat een Europees besluit indruist tegen de regel dat landen zelf over nationale kwesties beslissen, kan dat land een 'gele kaart opsteken'. Als negen parlementen dat doen, kunnen ze het besluit zelfs blokkeren.

Zoals het een grondwet betaamt, zijn in de constitutie ook de fundamentele burgerrechten van inwoners van de EU opgenomen. Die variëren van het recht op leven en het recht op vrijheid tot het stakingsrecht. In hoeverre Europese grondrechten afwingbaar zijn, zal in de rechtszaal moeten blijken.

Er staat een nieuwe procedure in de grondwet voor lidstaten die uit de EU willen treden. Tot nog toe kon ieder lid uit de Unie stappen door simpelweg de eigen wetgeving aan te passen. In de grondwet is vastgelegd dat het lidmaatschap vrijwillig is, maar als een land de Unie wil verlaten moet het wel voorwaarden overeenkomen met Brussel. Daarmee wordt de indruk gewekt dat het niet zo heel makkelijk is. De kans dat de clausule ooit nodig zal zijn is overigens klein.